II SA/Gl 954/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 listopada 2020 r. sprawy ze skargi J.B. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 1 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm. – dalej p.b) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm. – dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku inwestora "A" Sp. z o.o. w W. , zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę: – stacji bazowej telefonii komórkowej o wysokości 43,30 m, pow. zab. 4m2; – instalacji wewnętrznych: elektrycznej oraz uziemienia; na terenie nieruchomości położonej w B. przy ul. [...] , działka nr 1, obręb: A. . W uzasadnieniu podano m. in., że planowana inwestycja nie jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego teren położony pomiędzy ulicami: [...] , [...], [...], [...], [...] i rejonem ulic: [...] i [...] - uchwała Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r., Nr [...] (opublikowana w Dz. Urz. Woj. Śl. z dnia 15 czerwca 2010 r., Nr 107, poz. 1780). Wnioskowana działka położona jest na obszarze oznaczonym symbolem 133-MN/U-05 - przeznaczenie terenu: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca lub bliźniacza, usługi wolnostojące oraz wbudowane. Dokumentacja złożona przez inwestora zawiera opracowanie dotyczące kwalifikacji przedsięwzięcia, zgodnie z rozporządzeniem z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 1839) oraz analizę rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej. Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. B., zaskarżając ją w całości. Podał m. in., że wskazano w decyzji wadliwy adres inwestora. Poddał w wątpliwość uprawnienia projektanta, przywołując przykład z innej sprawy. Teren jest podmokły i zalewany. Plan miejscowy przewiduje wysokość budynków na tym terenie do 9m. Sam plan miejscowy zawiera błędy. Inwestycja tego rodzaju jest szkodliwa dla zdrowia. Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano m. in., że biorąc pod uwagę treść art. 46 ustawy z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2410 ze zm.), uznać należy, iż przedmiotowa inwestycja nie jest sprzeczna z ustaleniami m.p.z.p. Stosownie do ustaleń planu (§ 6 pkt 4 lit. a) - planowana inwestycja uzgodniona została z Urzędem Lotnictwa Cywilnego. Omawiana inwestycja nie należy do katalogu przedsięwzięć wymienionych w przepisach § 2 ust. 1 oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, czyli nie zalicza się zarówno do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, jak i do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W związku z tym nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Inwestor jest zobowiązany wykonać i użytkować przedmiotową stację bazową w zakresie objętym pozwoleniem na budowę. Każda ewentualna zmiana jakiegokolwiek parametru charakterystycznego przedmiotowej inwestycji (azymut, tilt, bądź moc nadawcza anten) winna być traktowana jako przebudowa, bądź rozbudowa stacji bazowej i podlega odpowiednim przepisom budowlanym. W dniu 1 stycznia 2020 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r., poz. 2448), który to akt zwiększył wartość dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Wartości te zostały zróżnicowane w zależności od zakresu częstotliwości pola elektromagnetycznego. Jednakże objęta wnioskiem inwestycja została zaprojektowana na podstawie przepisów obowiązujących przed nowelizacją i tym samym spełnia bardziej restrykcyjne od obecnych normy dotyczące maksymalnego poziomu gęstości natężenia pola. Skargę na powyższą decyzję Wojewody Śląskiego złożył J. B. , zaskarżając ją w całości. Przywołał podobną argumentację, jak w odwołaniu, podkreślając brak możliwości (na obecnym etapie wiedzy) oceny negatywnego oddziaływania inwestycji na środowisko. Wskazał na negatywne oddziaływanie takich inwestycji na zdrowie człowieka. Powołał się też na inne sprawy administracyjne. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Zasadą jest, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy. Osoba uprawniona do nieruchomości może ją zagospodarować w zakresie obowiązującego prawa w sposób dowolny. Zasada wolności budowlanej, jako prawo do zabudowy, ma dwa aspekty: cywilnoprawny i publicznoprawny. W aspekcie cywilnoprawnym prawo zabudowy jest pochodną prawa własności nieruchomości (ewentualnie innego prawa majątkowego o charakterze rzeczowym lub nawet obligacyjnym, w którym mieści się "prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane"), można więc przyjąć, że pośrednio zakotwiczone jest w art. 64 Konstytucji, gwarantującym "prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia" (ust. 1), równą dla wszystkich ochronę prawną (ust. 2) oraz dopuszczającym ograniczenie własności "tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności" (ust. 3). Trybunał Konstytucyjny – trafnie zaznaczając, że prawo własności stanowi najszersze przedmiotowo (zawierające otwarty katalog uprawnień właścicielskich) i najsilniejsze prawo do rzeczy, skuteczne erga omnes, i powołując się na art. 140 Kodeksu cywilnego (k.c.) – przyjmuje jednak klasyczną konstrukcję, że właściciel może czynić z rzeczą wszystko, z wyjątkiem tego, co zakazane; co jednak istotniejsze, twierdzi, że: "art. 140 k.c. wymienia jedynie podstawowe uprawnienia składające się na prawo własności, które jednakże nie wyczerpują jego treści, obejmujące m. in. - w odniesieniu do nieruchomości - uprawnienie do jej zabudowania" (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. Kp 7/09; OTK-A 2011/3/26). W tym samym orzeczeniu TK zauważa również, że granice prawa własności wynikają zarówno z norm prawa cywilnego (stanowiącego część prawa prywatnego), jak i z prawa administracyjnego (stanowiącego część prawa publicznego). W odniesieniu do prawa zabudowy - składowej prawa własności nieruchomości - można wręcz stwierdzić, że kształtowane jest ono przede wszystkim przez prawo publiczne. Normy administracyjnoprawne, wyznaczające granice prawa własności nieruchomości gruntowej, zawarte są głównie w przepisach z zakresu szeroko pojętego prawa budowlanego (wraz z przepisami techniczno-budowlanymi) oraz przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także w aktach prawnych dotyczących ochrony: przyrody, środowiska, gruntów rolnych i leśnych i zabytków, jak również w prawie wodnym, geologicznym i górniczym. Znaczna część tych przepisów odnosi się wyłącznie lub głównie do sposobu korzystania z prawa własności nieruchomości, ponieważ każde ograniczenie prawa zabudowy jest pośrednio ograniczeniem prawa własności nieruchomości. Na terenie inwestycji, według m.p.z.p., występuje zarówno funkcja mieszkaniowa, jak i usługowa. Przy tym, w świetle art. 46 ust. 1 – 3 ustawy z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, o których mowa w ust. 1, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Inwestycja nie narusza więc m.p.z.p. Co więcej, tego rodzaju inwestycje są tam wprost przewidziane. Plan miejscowy przewiduje w §6 pkt 4 lit. a) obowiązek uzyskania stanowiska Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na umiejscowienie obiektów, takich jak linie napowietrzne, maszty, wolno stojące anteny. Tego rodzaju stanowisko zostało dołączone wraz z projektem budowlanym, co czyni zadość wymogowi określonemu w art. 35 ust. 1 pkt 3 lit. a) ustawy – Prawo budowlane. Z kolei w §6 pkt 4 lit. d) m.p.z.p. wskazano, że obiekty takie jak linie napowietrzne, maszty, wolno stojące anteny, nie mogą naruszać wysokości powierzchni ograniczających, pomniejszonych o co najmniej 10m. Chodzi tu o wysokości wynikające z zabezpieczenia prawidłowego funkcjonowania lotniska. §12 pkt 2 lit. i) m.p.z.p. wprowadza maksymalną wysokość budynków mieszkalnych i usługowych, określając je na 9 m. Maszt telekomunikacyjny nie jest budynkiem, zatem ograniczenie wysokości do 9m nie dotyczy go. Anteny, zgodnie z projektem, mają być posadowione na wysokości ponad 30 m, zatem dużo powyżej możliwej zabudowy. Kierunki wiązek z anten, przy prawidłowym, legalnym użytkowaniu, nie naruszą zatem praw skarżącego. Kwestia ewentualnej niezgodności m.p.z.p. z prawem wymagałaby przeprowadzenia odrębnej procedury, zmierzającej do stwierdzenia nieważności takiej uchwały w całości, bądź w części. Służy temu jednak odrębne postępowanie. Problem ewentualnego spadku wartości nieruchomości skarżącego nie może być brany pod uwagę w niniejszej sprawie, w której ocenia się spełnienie konkretnych przesłanek administracyjnoprawnych, a nie rozstrzyga o roszczeniach cywilnych. Nadto, skoro prawodawca daje możliwość powstawania obiektów tego rodzaju, stąd nie można zakazywać prowadzenia takich inwestycji, nawet jeśli strona uważa, że obiekt będzie negatywnie na nią oddziaływać. Gdyby doszło do użytkowania obiektu niezgodnie z pozwoleniem budowlanym, np. z przekroczeniem norm, stosowne postępowanie będzie należało do właściwości organu nadzoru budowlanego. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 77, 80, 107 §3, 138 §1 pkt 1 k.p.a., art. 35 p.b., art. 46 ust. 1 – 3 ustawy z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, ani też innych przepisów, w tym miejscowych, uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów nie mogła ona odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.