II SA/Gl 955/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2014 r. sprawy ze skargi J.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej w sprawie kursu dotyczącego uprawnień na przewóz towarów niebezpiecznych oddala skargę. Pismem z dnia [...] r. J. B., prowadzący kursy w zakresie przewozu drogowego towarów niebezpiecznych, na podstawie art. 31 ustawy z 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych (Dz. U. nr 227, poz. 1367 i nr 244, poz. 1454 – zwanej dalej ustawą), przekazał Marszałkowi Województwa [...] informacje, o jakich mowa w art. 53 ust. 1 pkt 1 ustawy, dotyczące kursu zaplanowanego w okresie od [...]r. do [...]r. r. Pismem z [...] r. Marszałek wezwał przedsiębiorcę na podstawie art. 54 ust. 5 pkt 3 ustawy do usunięcia naruszenia warunków wykonywania działalności, polegającego na nieprzedstawieniu listy uczestników kursu lub informacji o jego odwołaniu (art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy). Wskazano, że podmiot prowadzący kurs jest zobowiązany przedstawić te informacje najpóźniej w dniu rozpoczęcia kursu, pouczono przedsiębiorcę, że niewypełnienie obowiązków określonych w art. 53 ust. 1 pkt 2, zgodnie z art. 108 ust. 1 i 2 ustawy podlega karze pieniężnej. Ponowne wezwanie wystosowano pismem z [...]r. W odpowiedzi na wezwanie przedsiębiorca stwierdził, że nie ma ono uzasadnienia w przepisach. Nadto w aktach postępowania znajdują się dowody, że podmiot prowadzący kurs podał Marszałkowi dane dotyczące kierowców przystępujących do egzaminu, zarówno tych, którzy uczestniczyli w kursie, jak i kierowców nieuczestniczących w kursie, a przystępujących do egzaminu. Pismem z [...]r. Marszałek Województwa zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej w związku z niewypełnieniem obowiązku określonego w art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy, to jest nieprzedstawienia najpóźniej w dniu rozpoczęcia kursu listy uczestników kursu zintegrowanego ADR, zgłoszonego pismem z [...]r. Poinformował o prawach strony w postępowaniu i możliwości złożenia wyjaśnień. W odpowiedzi strona podtrzymała swoje stanowisko o bezzasadności zarzutów, powołując się na rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 15 lutego 2012 r. w sprawie egzaminów dla kierowców przewożących towary niebezpieczne, w brzmieniu obowiązującym od 11 grudnia 2012 r.(Dz. U. z 2012 r., poz. 191, zwane dalej rozporządzeniem). Po zawiadomieniu o zakończeniu postępowania, decyzją z [...]r. nr [...] Marszałek Województwa [...], na podstawie art. 108 ust. 1 i 2 ustawy, nałożył na J. B. karę pieniężną w wysokości 300 zł z tytułu niewypełnienia obowiązku określonego w art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy – nieprzedstawienia marszałkowi, właściwemu ze względu na miejsce prowadzenia kursu, listy jego uczestników. W uzasadnieniu opisano przebieg postępowania podkreślając, że w dniu poprzedzającym przeprowadzenie egzaminu strona przedstawiła informacje o imionach i nazwiskach osób uczestniczących w kursie, które przystąpią do egzaminu. W ten sposób wypełniono obowiązek, o jakim mowa w § 2 ust. 2 rozporządzenia z 15 lutego 2012 r. w sprawie egzaminów dla kierowców przewożących towary niebezpieczne. Zwrócono uwagę, że przestawienie tej listy nie zwalnia z obowiązku określonego w art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy, w tym zakresie podmiot zobowiązany nie usunął naruszenia, mimo wezwania. Wskazano, że ustawa jest aktem prawnym wyższej rangi aniżeli rozporządzenie, które może jedynie uszczegóławiać ustawę, ale nie może jej zmieniać. Ustawa zaś wyraźnie wskazuje w art. 108, że kto będąc podmiotem prowadzącym kursy nie wypełnia obowiązków określonych w art. 53 ust. 1 pkt 1-6 oraz ust. 2 podlega karze pieniężnej w wysokości 300 zł. za każde naruszenie. Z ustalonego stanu faktycznego wynika, że zobowiązany nie wykonał ciążącego na nim obowiązku, pomimo wezwania do jego wykonania. Nie zachodzą też okoliczności wskazane w art. 109 ustawy, zatem decyzja o nałożeniu kary jest zasadna. W odwołaniu od decyzji strona wyraziła niezadowolenie z wydanego rozstrzygnięcia, przytoczyła brzmienie przepisu § 2 rozporządzenia w sprawie egzaminów kierowców przewożących towary niebezpieczne i stwierdziła, że zmiana stanu prawnego nastąpiła nie rozporządzeniem, ale na podstawie art. 31 ustawy, będącego podstawą do wydania aktu wykonawczego. Zaskarżoną decyzją z [...]r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu przytoczono brzmienie art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy, przepisu § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 15 lutego 2012 r. w sprawie egzaminów (...) oraz art. 54 ust. 5 pkt 3 i art. 108 ustawy. Stwierdzono, że podmiot prowadzący kursy poinformował Marszałka Województwa o terminie, czasie i miejscu prowadzenia kursu zintegrowanego dotyczącego przewozu drogowego towarów niebezpiecznych oraz harmonogramie zajęć. Wobec nieprzedstawienia, stosownie do art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy najpóźniej w dniu rozpoczęcia kursu listy jego uczestników względnie informacji o jego odwołaniu, organ pierwszej instancji wezwał przedsiębiorcę do usunięcia naruszeń warunków wykonywania działalności oraz do złożenia wyjaśnień odnośnie przyczyny tego naruszenia. Przedsiębiorca ustosunkował się do wezwania, ale nie usunął naruszenia. Wyjaśniono, że przepis art. 53 ustawy nakłada na podmiot prowadzący kursy liczne obowiązki, w tym obowiązek przedstawienia marszałkowi województwa właściwemu ze względu na prowadzenie kursu najpóźniej w dniu rozpoczęcia kursu listy uczestników kursu albo informacji o jego odwołaniu (art. 53 ust. 1 pkt 2 ). Sankcją za niewypełnienie powyższego obowiązku jest kara pieniężna w wysokości 300 zł. Obowiązku tego strona nie wypełniła. Wskazano, że przewidziany w przepisie § 2 ust. 2 rozporządzenia obowiązek przedstawienia marszałkowi województwa w dniu poprzedzającym dzień przeprowadzenia egzaminu listy zawierającej imiona i nazwiska osób uczestniczących w kursie oraz imiona i nazwiska osób nieuczestniczących w danym kursie, które przystąpią do egzaminu nie zwalnia podmiotu prowadzącego kurs z wykonania nałożonego ustawą obowiązku. Nie ma przy tym znaczenia późniejsza data wejścia w życie aktualnego brzmienia rozporządzenia, gdyż w pierwszej kolejności ustawa o przewozie towarów niebezpiecznych nakłada na podmiot prowadzący kurs obowiązek, którego niewykonanie grozi sankcją określoną w art. 108 ustawy. Kolegium dodało, że nie stwierdziło wystąpienia przesłanek z art. 109 ustawy uzasadniających odstąpienie od wymierzenia kary. W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium skarżący przytoczył brzmienie art. 133 ustawy, pismo z [...]r. otrzymane z Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej oraz swoje pismo z [...]r. skierowane do Dyrektora Wydziału Komunikacji i Transportu Urzędu Marszałkowskiego i wniósł o podjęcie przez sąd administracyjny rozstrzygnięcia na podstawie materiału sprawy i obowiązującego stanu prawnego. Stanowisko strony skarżącej podtrzymała ma rozprawie w dniu 27 listopada 2014 r. jego pełnomocnik, podając, że skarżący działał w dobrej wierze i zaufaniu do racjonalności prawodawcy. Niezwłocznie po wezwaniu przez organ poinformował, że Marszałek jest w posiadaniu listy nazwisk osób uczestniczących w kursie i przystępujących do egzaminu. Taka praktyka jest w ocenie strony skarżącej uzasadniona aktualnym brzmieniem § 2 rozporządzenia w sprawie egzaminów, które obliguje do składania listy przed rozpoczęciem egzaminu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wskazując na niezależność między przepisem § 2 ust. 2 rozporządzenia oraz art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle przywołanego przepisu ustawy Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego w dacie wydania tego aktu, nie rozstrzygając przy tym pod kątem słuszności, czy też celowości i nie kierując się zasadami współżycia społecznego. Rozpatrując sprawę według powyżej wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie może odnieść skutku, albowiem wydane w sprawie decyzje nie naruszają prawa. Podstawą prawną wydanych decyzji były przepisy ustawy z 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych (Dz.U. nr 227, poz. 1367 ze zm.) Ustawa ta w rozdziale 5 reguluje m.in. działalność w zakresie prowadzenia kursów ADR, a w art. 53 określa obowiązki podmiotu prowadzącego takie kursy. Zgodnie z art. 53 ust. 1 pkt 1- 7, podmiot prowadzący kursy jest obowiązany: - na 10 dni przed rozpoczęciem kursu przedstawić marszałkowi województwa właściwemu ze względu na miejsce prowadzenia kursu informację o terminie, czasie i miejscu kursu oraz harmonogramie zajęć, - najpóźniej w dniu rozpoczęcia kursu przedstawić marszałkowi województwa właściwemu ze względu na miejsce prowadzenia kursu listę uczestników kursu albo informację o odwołaniu kursu, - wydać uczestnikowi kursu zaświadczenie o jego ukończeniu, w terminie 5 dni od dnia jego ukończenia, - przesłać, w terminie 7 dni od dnia ukończenia kursu do marszałka województwa, właściwego ze względu na miejsce mającego się odbyć egzaminu, wskazane przez uczestnika kursu następujące dane osoby, która ukończyła odpowiedni kurs: a) imię i nazwisko, b) numer PESEL - o ile został nadany, lub rodzaj i numer innego dokumentu potwierdzającego tożsamość, c) zakres ukończonego kursu, d) datę ukończenia kursu; - do dnia 31 stycznia każdego roku składać, odpowiednio marszałkowi województwa właściwemu ze względu na miejsce prowadzenia kursu sprawozdanie z informacją o osobach, które ukończyły kursy w roku poprzedzającym, zawierającą następujące dane: a) imię i nazwisko, b) numer PESEL - o ile został nadany, lub rodzaj i numer innego dokumentu potwierdzającego tożsamość, c) zakres ukończonego kursu, d) datę ukończenia kursu; - przechowywać dokumentację dotyczącą prowadzonych kursów przez okres 5 lat od dnia zakończenia kursu, - umożliwić przeprowadzenie kontroli podmiotu prowadzącego kurs albo zakresie prowadzonych kursów. Obowiązki te wynikają dla podmiotu prowadzącego kursy z ustawy, niewątpliwie należy do nich także określony w art. 53 ust. 1 pkt 2 obowiązek przedstawienia właściwemu marszałkowi województwa, najpóźniej dniu rozpoczęcia kursu, listy uczestników kursu, jeśli nie został on odwołany. Listy tej nie można utożsamiać z listą osób, które przystępują do egzaminu. Sprawy związane z uprawnieniami osób wykonujących czynności związane z przewozem towarów niebezpiecznych reguluje rozdział 3 ustawy. Zgodnie z przepisem art. 20 ustawy, do kierowania pojazdem przewożącym towary niebezpieczne w przewozie drogowym, w stosunku do którego ADR wymaga ukończenia przez jego kierowcę kursu ADR, jest uprawniona osoba, która posiada ważne zaświadczenie ADR. Natomiast uzyskać zaświadczenie ADR może osoba, która: ukończyła 21 lat, z wyjątkiem kierowców pojazdów należących do Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, spełnia wymagania określone w przepisach prawa o ruchu drogowym i o transporcie drogowym w stosunku do kierowców wykonujących przewóz drogowy, ukończyła odpowiedni kurs ADR, złożyła z wynikiem pozytywnym egzamin kończący kurs ADR. W kontekście tej regulacji wymóg ewidencjonowania zarówno osób uczestniczących w kursie, jak i przystępujących do egzaminu, nie jest pozbawiony zasadności. Należy też zwrócić uwagę, że delegacja ustawowa zawarta w art. 31 ustawy dotyczy wydania aktów wykonawczych dotyczących etapu egzaminowania kierowców. W szczególności na podstawie art. 31 ustawy Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w dniu 15 lutego 2012 r. wydał rozporządzenie w sprawie egzaminów dla kierowców przewożących towary niebezpieczne. Jak wynika z § 1 tego rozporządzenia określa ono szczegółową formę i tryb przeprowadzania egzaminu kończącego kurs ADR oraz szczegółowy tryb wydawania związanych z tym zaświadczeń ADR i ich wtórników (ich wzorów). W § 2 pkt 2 zawarto też obowiązek dotyczący podmiotu prowadzącego kurs ADR, a mianowicie zobowiązano ten podmiot do przedstawienia właściwemu marszałkowi, najpóźniej w dniu poprzedzającym dzień przeprowadzenia egzaminu, imion i nazwisk osób uczestniczących w kursie oraz imion i nazwisk osób nieuczestniczących w danym kursie, które przystąpią do egzaminu. Podstawą wydania rozstrzygnięcia w niniejszym postępowaniu był przywołany wcześniej art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych. Wbrew twierdzeniu skarżącego nie jest to taki sam obowiązek jak ten wynikający z przywoływanego przez niego § 2 pkt 2 rozporządzenia. O ile w obowiązku wynikającym z ustawy położono nacisk na listę uczestników danego kursu względnie informację o odwołaniu zaplanowanego kursu, o tyle obowiązek wynikający z rozporządzenia – ukierunkowany jest przede wszystkim na listę osób przystępujących do danego konkretnego egzaminu. Jest oczywiste, że listy te nie muszą być tożsame, zaś na celowość ewidencjonowania każdej z kategorii osób wskazano powyżej, referując stan prawny dotyczący osób ubiegających się o uprawnienia do wykonywania przewozów towarów niebezpiecznych. W konsekwencji zakres przedmiotowy rozporządzenia powoływanego przez skarżącego i art. 53 ustawy są różne, zmiana rozporządzenia nie ma żadnego wpływu na treść obowiązku ustawowego, nie stanowi także podstawy do stosowania którejkolwiek z reguł kolizyjnych, nie ma bowiem relacji sprzeczności pomiędzy regulacją ustawy i rozporządzenia, obowiązki podmiotu prowadzącego szkolenie w nich uregulowane dotyczą różnych etapów szkolenia i służą ewidencjonowaniu różnych grup kierowców: zarówno rozpoczynających kurs, jak i przystępujących do egzaminu. Nie podlega sporowi, iż skarżący nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy, tzn. najpóźniej w dniu rozpoczęcia kursu nie przedstawił właściwemu marszałkowi województwa ze względu na prowadzenie kursu listy jego uczestników albo informacji o jego odwołaniu. Nie uczynił tego, pomimo iż wykonał wcześniej obowiązek wynikający z art. 53 ust. 1 pkt 1 ustawy, a także został wezwany przez Marszałka do złożenia wykazu. Należy w tym miejscu wyjaśnić, że przepis art. 54 ust. 5 pkt 3 ustawy, który zobowiązuje Marszałka, w przypadku stwierdzenia naruszeń warunków wykonywania działalności, polegających na nieprzekazaniu w terminie właściwym organom informacji, o których mowa w art. 53 ust. 1 pkt 1, 2, 4 i 5, do wezwania do usunięcia naruszeń w wyznaczonym terminie ma na celu uzyskanie przez ten organ wymaganych ustawą danych i pozostaje w związku z art. 56 ust. 1 i 2 pkt 5 ustawy, zgodnie z którym nieusunięcie w terminie naruszeń, o których mowa w art. 54 ust. 5 ustawy, jest rażącym naruszeniem warunków wykonywania działalności w zakresie prowadzenia kursów, co może stanowić podstawę do wydania decyzji o zakazie prowadzenia działalności regulowanej. Nie ma on natomiast znaczenia dla stosowania art. 108 ustawy, zgodnie z którym kto, będąc podmiotem prowadzącym kursy, nie wypełnia obowiązków określonych w art. 53 ust. 1 pkt 1-6 oraz ust. 2 ustawy, podlega karze pieniężnej w wysokości 300 zł za każde naruszenie. Decyzję w tej sprawie wydaje marszałek województwa właściwy ze względu na miejsce prowadzenia kursu. Skoro w sprawie ustalono, że skarżący nie dopełnił obowiązku z art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy, zasadne było zastosowanie w sprawie przepisu art. 108, który przewiduje odpowiedzialność finansową za naruszenie. Kara pieniężna została przy tym w sprawie ustalona w prawidłowej wysokości. Nie było przy tym kwestionowane przez skarżącego, że w sprawie nie zaistniały okoliczności wskazane w art. 109 ustawy, na żadne argumenty w tym zakresie strona w toku postępowania się nie powoływała. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł o oddaleniu skargi.