II SA/Gl 956/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant starszy referent Magdalena Jankowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lutego 2008r. sprawy ze skargi E. M. i M. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie legalizacji wykonania urządzenia wodnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Starosta C. działając na podstawie art. 64a ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019) orzekł o legalizacji zbiornika wodnego o powierzchni [...] m2 zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] obręb O. k.m. [...] w B. przy ul. [...]. Decyzja ta została wydana na wniosek E. M. i M. M., którzy wybudowali przedmiotowy zbiornik bez pozwolenia wodnoprawnego. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że zrealizowane urządzenie wodne zasilane jest wodami gruntowymi oraz spływowymi. Nadmiar wód odprowadzany jest natomiast poprzez przepust drogowy pod ul [...] do rowu gminnego, a następnie do rzeki S. Starosta podał, że na taki sposób odprowadzania nadmiaru wód wyraził zgodę Burmistrz B. w piśmie z dnia [...] r. i pod warunkiem wykonania przepustu oraz utrzymania drożności rowu leśnego. W kwestii dotyczącej zgodności budowy zbiornika z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ powołał się na przedłożony przez wnioskodawców projekt zagospodarowania działki stanowiący część projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Burmistrza B. z dnia [...] r., którą udzielono pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego. W projekcie tym ujęte było oczko wodne o powierzchni [...] m2, a w decyzji zatwierdzającej ten projekt powołano się na jego zgodność z ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego oraz spełnianie wymogów decyzji o warunkach zabudowy. Starosta wskazał także, że w sprawie powiększenia powierzchni zrealizowanego stawu, co miało miejsce w [...] r. prowadzone jest odrębne postępowanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. W oparciu o powyższe ustalenia, a także przedłożony przez wnioskodawców operat wodnoprawny i orzeczenie o stanie technicznym zbiornika organ I instancji uznał, że wybudowany staw nie pogorszył stanu wód powierzchniowych ani wgłębnych. Nie wpływa on także na poziom wód gruntowych na działce nr [...] stanowiącej własność A. K.. Zbiornik ten wreszcie nie posiada urządzeń piętrzących i nie narusza przepisów dotyczących ochrony dóbr kultury. W tym stanie rzeczy Starosta uznał, że zachodzą podstawy do legalizacji zrealizowanego urządzenia wodnego. Odrębnym postanowieniem z dnia [...] r. organ ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości [...] zł, a kolejnym postanowieniem z dnia [...] r. sprostował omyłkę w opisanej wyżej decyzji przez dokończenie zdania zamieszczonego w jej uzasadnieniu. Od opisanej decyzji odwołania wnieśli A. K. właściciel nieruchomości sąsiadującej z działkami, na których zrealizowany został zbiornik wodny oraz Burmistrz B. Pierwszy z odwołujących się obszernie opisał postępowanie toczące się przed organami nadzoru budowlanego w sprawie przedmiotowej samowoli budowlanej. Nie zgodził się także z opinią zamieszczoną w operacie wodnoprawnym i stanowiskiem Starosty, że samowolnie zrealizowany zbiornik wodny wpłynął na poprawę stosunków wodnych na jego działce. Powołując się na dołączony do odwołania komplet zdjęć wskazał, że na jego działce podniósł się znacznie poziom wód gruntowych oraz ma miejsce zalewanie tej działki. Odwołujący się zakwestionował również prawidłowość zastosowania w sprawie przepisów art. 64a ust. 2 Prawa wodnego podnosząc, że skoro przepis ten został wprowadzony ustawą z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo wodne (Dz. U. Nr 130, poz. 1087), to nie powinien znaleźć zastosowania do przedmiotowego postępowania, które zostało wszczęte na przełomie [...] r. Zdaniem A. K. w kwestii zgodności zrealizowanego zbiornika wodnego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ w sposób nieuzasadniony powołał się na projekt zagospodarowania działki. W projekcie tym przewidziane zostało na działce nr [...] bowiem oczko wodne, a nie zbiornik o pow. [...] m2, a ponadto inwestorzy nie dysponowali pozwoleniem wodnoprawnym na jego budowę. Zauważył także, że po wszczęciu postępowania w sprawie samowolnego wybudowania stawu inwestorzy dokupili działkę nr [...], na której rozbudowali ten zbiornik do powierzchni [...] m2. Odwołujący się zakwestionował także zasadność powołania się przez Starostę na pismo Burmistrza B. z dnia [...] r. wyrażającego zgodę na odprowadzanie wody ze zbiornika do rowu leśnego wskazując, że w jego ocenie zgoda taka powinna być wyrażona w formie decyzji administracyjnej. Burmistrz B. z kolei wniósł o uchylenie decyzji Starosty i umorzenie postępowania w sprawie podnosząc, że postępowanie to zostało już zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] r. Nr [...]. Starosta ponadto w swojej decyzji dokonał błędnej oceny wielkości zlewni ujętej w przedłożonym przez inwestorów operacie wodnoprawnym wskazując na obszar [...] ha, gdy tymczasem obszar tej zlewni wynosi [...] ha. Tym samym w ocenie Burmistrza B. legalizacja takiego zbiornika oznacza legalizację odstojnika dla zanieczyszczonych wód opadowych stanowiącego przeszkodę w ich naturalnym spływie, co narusza art. 29 ust. 2 Prawa wodnego. W tym kontekście podniósł on także wątpliwości, co do możliwości wykorzystania zbiornika do celów rekreacyjnych i trudności związanych z egzekwowaniem obowiązku jego czyszczenia. Za całkowicie chybione Burmistrz uznał także powołanie się w uzasadnieniu na zapisy decyzji udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, gdyż w decyzji tej nie ma mowy o zbiorniku wodnym na działce inwestorów, a fakt wrysowania przez projektanta oczka wodnego w projekcie zagospodarowania działki jest sprzeczny z decyzją o warunkach zabudowy dnia [...] r. Za nieuzasadnione Burmistrz B. uznał także powołanie się w decyzji na zgodę Gminy na odprowadzanie nadmiaru wód opadowych do rowu leśnego, gdyż nie można było nie zgodzić się na ten sposób odprowadzania wód skoro zbiornik i rów znajdowały się w naturalnym cieku i nie było innej możliwości odprowadzania tych wód. Zauważył też, że Gmina B. w kilku pismach zajęła negatywne stanowisko w kwestii legalizacji zbiornika. Wreszcie podkreślił, że decyzja Starosty została wydana z naruszeniem art. 21 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo wodne, nakazującego stosować do spraw wszczętych, a nie zakończonych decyzją ostateczną przepisy dotychczasowe. W wyniku rozpatrzenia tych odwołań Wojewoda S. decyzją z dnia [...] r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy uznał, że Starosta C. był obowiązany wszcząć w dniu [...] r. postępowanie w sprawie rozbiórki zrealizowanego urządzenia wodnego w oparciu o obowiązujący wówczas przepis art. 64 ust. 5 Prawa wodnego. W tej dacie wpłynęło bowiem do organu pismo A. K. domagające się rozbiórki samowolnie wybudowanego zbiornika wodnego. Tym samym zdaniem Wojewody w związku z brzmieniem art. 21 ustawy zmieniającej Prawo wodne w sprawie brak było podstaw do zastosowania wprowadzonego przywołaną nowelizacją art. 64a ust. 2 ustawy. Decyzja Wojewody nie utrzymała się jednak w obrocie prawnym bowiem została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 915/06 wydanym ze skargi E. M. i M. M. W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że adresatem uchylonego przepisu art. 64 ust. 5 Prawa wodnego nie był starosta lecz zakład, który wzniósł bez pozwolenia urządzenie wodne. Urządzenie to odpowiada pojęciu budowli, o jakim jest mowa w art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a zatem prawidłowo Starosta C. przekazał wniosek A. K. do rozpatrzenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w C., gdyż postępowanie w przedmiocie rozbiórki zrealizowanego urządzenia wodnego mogło się toczyć jedynie przed organem nadzoru budowlanego. Zatem zdaniem Sądu postępowanie w sprawie legalizacji przedmiotowego urządzenia wodnego nie mogło zostać wszczęte w dniu [...] r. lecz w dniu [...] r. kiedy to inwestorzy wystąpili do Starosty o legalizację zrealizowanego zbiornika wodnego. WSA zajął także stanowisko, że na gruncie obowiązującego aktualnie art. 64a Prawa wodnego w dalszym ciągu zachowuje aktualność pogląd, że wydanie nakazu rozbiórki urządzenia wodnego jest możliwe jedynie w trybie przepisów Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutów skargi WSA uznał, że w świetle art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. b oraz art. 9 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego nie tylko budowa, ale także rozbudowa czy odbudowa urządzenia wodnego wymagała pozwolenia wodnoprawnego. Zauważył także, że wykonanie stawu nie stanowi odwodnienia obiektów budowlanych, chociaż pośrednio może prowadzić do takiego skutku. Wreszcie WSA uznał, że dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma znaczenia prawnego fakt, iż w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją z dnia [...] r. ujęty został zbiornik wodny o pow. [...] m2, bowiem decyzją tą udzielono pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego, a nie pozwolenia na budowę zbiornika wodnego i decyzja taka nie mogła zastąpić pozwolenia wodnoprawnego. Zdaniem WSA brak było także podstaw prawnych do rozpatrzenia odwołania Burmistrza B., bowiem nie przysługiwał mu przymiot strony postępowania i przy ponownym rozpatrzeniu sprawy nakazał Wojewodzie umorzyć postępowanie odwoławcze w tej części. W pozostałych zaleceniach skierowanych do organu odwoławczego WSA nakazał powtórne zbadanie przesłanek dopuszczalności legalizacji zrealizowanego urządzenia wodnego, a zwłaszcza jego zgodności z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uznając, że skarżący nie legitymowali się ostateczną decyzją o warunkach zabudowy dla realizacji przedmiotowego urządzenia wodnego. W następstwie opisanego wyroku Wojewoda S. wydał dwie decyzje. Pierwszą z dnia [...] r. umorzył postępowanie odwoławcze w zakresie dotyczącym odwołania wniesionego przez Burmistrza B. Natomiast drugą decyzją z dnia [...] r. wydaną na skutek ponownego rozpatrzenia odwołania A. K. w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Wojewoda uchylił opisaną na wstępie decyzję Starosty C. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, że stosując się do wskazań zawartych w wyroku WSA należało przyjąć, że datą wszczęcia postępowania w sprawie legalizacji samowolnie wybudowanego przez małżonków M. urządzenia wodnego był dzień [...] r., a zatem wniosek winien zostać rozpatrzony w trybie art. 64a ust. 2 Prawa wodnego. Warunkiem legalizacji urządzenia wodnego zrealizowanego bez pozwolenia wodnoprawnego jest jednak jego zgodność z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także przepisami art. 63 Prawa wodnego. Co się tyczy pierwszego wymogu brak było w jego ocenie podstaw do powołania się na decyzję Burmistrza B. z [...] r., którą ustalono warunki zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego. Zdaniem Wojewody oparcie się na tej decyzji przez Starostę musiało skutkować uchyleniem kontrolowanego rozstrzygnięcia i nakazaniem organowi I instancji przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Ponadto organ odwoławczy nakazał organowi I instancji wyjaśnienie czy inwestorzy w istocie nie dokonali odbudowy istniejącego wcześniej urządzenia wodnego, na co powołali się dopiero w postępowaniu sądowoadministracyjnym oraz czy w związku z tym nie byli oni zwolnieni od obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Ponadto w ocenie Wojewody nie był on uprawniony do wydania decyzji legalizacyjnej w trybie art. 64a ust. 2 Prawa wodnego, bowiem w świetle tego przepisu uprawnienie takie przysługuje jedynie staroście, a przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do przepisu art. 138 k.p.a. Skargę na tę decyzję wnieśli E. i M. M. domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania. Uzasadniając swoje żądania podważyli stanowisko Wojewody dowodzącego, że zrealizowali urządzenie wodne nie dysponując decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W tej kwestii ponownie powołali się na projekt budowlany, w którym wskazano, że przedmiotem inwestycji była nie tylko budowa budynku jednorodzinnego, ale także elementów małej architektury tj. oczka wodnego. Zarzucili także niedokładne zapoznanie się Wojewody z aktami spawy, o czym świadczy – ich zdaniem – zamieszczone w uzasadnieniu decyzji stwierdzenie dotyczące konieczności ustalenia, czy odpowiadają prawdzie ich twierdzenia o odbudowie istniejącego wcześniej urządzenia wodnego. Ze zgromadzonych w sprawie dowodów wynika tymczasem, że nie wykonali oni urządzenia wodnego lecz jedynie uporządkowali istniejącą zlewnię oraz wyremontowali przepust odprowadzający nadmiar wody. Składając zaś wniosek o legalizację urządzenia wodnego wykazali maksimum dobrej woli w celu pozytywnego załatwienia sprawy. Tym samym wykonane roboty nie stanowiły samowoli, bowiem nie wymagały uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Podnieśli wreszcie, że szereg dokumentów (opinia Burmistrza B., dziennik budowy, czy wreszcie informacja zawarta w akcie notarialnym) wskazują, że nieruchomość, na której znajduje się przedmiotowy zbiornik wodny stanowiła teren trwale podmokły. W odpowiedzi na skargę Wojewoda S. wniósł o jej oddalenie. Podał, że uwzględnił w swojej decyzji wskazania (dosłownie: zarzuty) zamieszczone w wyroku WSA w Gliwicach. Odnosząc się do zarzutów skargi podał, że brak jest podstaw do traktowania zrealizowanego zbiornika wodnego odpowiadającego rozmiarom dużego basenu pływackiego jako oczka wodnego. Za nieuzasadnione uznał także twierdzenia skarżących dotyczące istnienia w aktach sprawy dowodów wskazujących na dokonanie przez nich jedynie remontu, czy odbudowy istniejącego wcześniej urządzenia wodnego. Wręcz przeciwnie w aktach organu I instancji znajdują się jedynie informacje wskazujące, że teren obecnego stawu stanowił wcześniej trwale podmokły obszar gruntu. Tym samym nawet gdyby wykopanie w tym miejscu zbiornika wodnego poprawiło stosunki wodne na sąsiednich gruntach (co w świetle skarg A. K. wydaje się wątpliwe), nie zwalniało to inwestora od uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na jego wykonanie. W piśmie z dnia [...] r. uczestnik postępowania A. K. zastępowany przez pełnomocnika A. K. wniósł o oddalenie skargi. W obszernym uzasadnieniu przedstawił zarzuty podniesione przez niego w odwołaniu od decyzji Starosty C. Odnosząc się do zarzutów skargi podniósł, że w dokumentach źródłowych nie znajdują żadnego potwierdzenia twierdzenia skarżących, iż przebudowali oni jedynie istniejący wcześniej zbiornik wodny. Z dokumentów tych wręcz wynika, że na przedmiotowym terenie nie było żadnego zbiornika. Sami skarżący zresztą w [...] r. przyznali, że wykonali na działkach nr [...] i [...] zagłębienie w celu retencji wód opadowych i odwodnienia swojej posesji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolując zaskarżoną decyzję uznał, że nie narusza ona przepisów prawa materialnego, a także nie narusza przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym miejscu wyjaśnić przyjdzie, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – dalej p.p.s.a.) uwzględniając skargę sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie w przedmiocie, którego dotyczyło toczące się postępowanie administracyjne lecz uchyla zaskarżony akt administracyjny w całości lub w części, gdy stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, czy naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c). Sąd stwierdza też nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2) oraz stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa z przyczyn wskazanych w k.p.a. lub innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3). Przystępując do badania w zakreślonych wyżej ramach zgodności z prawem zaskarżonej decyzji należało w pierwszej kolejności odnieść się do wskazań zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 915/06, którym uchylono poprzednio zapadłą w sprawie decyzję Wojewody S. z dnia [...] r. Zgodnie z dyspozycją art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydal, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W odniesieniu do sądów związanie takie oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Uwzględnienie przez WSA prawomocnym wyrokiem skargi E. i M. M. na poprzednią zapadłą w sprawie decyzję Wojewody S. uchylającą decyzję Starosty C. z dnia [...] r. i przekazującą sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oznacza zatem, że Sąd orzekający w niniejszym postępowaniu jest związany zapadłym w tamtym postępowaniu orzeczeniem stwierdzającym wydanie tej decyzji z naruszeniem prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W motywach tego wyroku WSA w Gliwicach zamieścił oceny prawne oraz wskazania co do dalszego postępowania, które stosownie do dyspozycji art. 153 p.p.s.a. – wiązały w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W przywołanym wyroku WSA wypowiedział się przede wszystkim jednoznacznie w podstawowej kwestii podniesionej również w rozpatrywanej aktualnie skardze podkreślając, że inwestorzy nie posiadają ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy terenu dla realizacji przedmiotowego urządzenia wodnego. W ocenie WSA także decyzja Burmistrza B. z dnia [...] r. udzielająca inwestorom pozwolenia na budowę dotyczyła jedynie budynku mieszkalnego, a nie jakiegokolwiek urządzenia wodnego. Sąd ten wskazał również na decyzję tego organu z dnia [...] r. umarzającą postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla realizacji stawu o powierzchni [...] m2. Wobec powyższego zarzuty skarżących dotyczące oparcia decyzji Wojewody na błędnych ustaleniach faktycznych negujących dysponowanie przez nich decyzją ustalającą warunki zabudowy dla realizacji przedmiotowego zbiornika wodnego należało uznać za oparte na podstawach sprzecznych z przywołaną wyżej oceną prawną dokonaną w wyroku WSA, a zatem z uwagi na dyspozycję art. 153 p.p.s.a. nie można było na nich skutecznie oprzeć skargi. Także pozostałe zarzuty skargi dotyczące popełnionych przez Wojewodę błędów w ocenie zgromadzonych w sprawie dowodów, a w szczególności niedokładnego zapoznania się z aktami sprawy należy uznać za nieuzasadnione. W ocenie składu orzekającego organ odwoławczy poprawnie bowiem ocenił zebrane w sprawie dowody, dokonał na ich podstawie trafnych ustaleń faktycznych. Wydając kontrolowaną decyzję organ zastosował się także do wszystkich wskazań zawartych w uzasadnieniu prawomocnego wyroku WSA. W szczególności odrębną decyzją umorzył postępowanie odwoławcze z odwołania wniesionego przez Burmistrza B. W zgodzie z oceną prawną zamieszczoną w omawianym wyroku Wojewoda uznał też, że wniosek skarżących o legalizację zrealizowanego bez pozwolenia wodnoprawnego urządzenia wodnego winien zostać rozpatrzony w trybie art. 64a ust. 2 Prawa wodnego w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo wodne. Niezrozumiałym dla Sądu jest co prawda fragment rozważań zamieszczonych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dotyczący normy kompetencyjnej zawartej w przywołanym art. 64a ust. 2 i jej pierwszeństwa przed ogólną zasadą wynikającą z art. 138 k.p.a. Rozważania te zdają się sugerować, iż brak jest możliwości wydania przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej w postępowaniach w sprawie legalizacji samowolnie zrealizowanych urządzeń wodnych. Pogląd taki nie zasługuje jednak na aprobatę, bowiem nie ma on oparcia w przepisie art. 64a ust. 2 Prawa wodnego i podważa zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynikającą z art. 78 Konstytucji R.P. i art. 15 k.p.a. Stanowisko to nie miało jednak w ocenie Sądu istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem Wojewoda prawidłowo uznał, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Z powyższych względów na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.