II SA/Gl 957/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2008r. sprawy ze skargi P.S. na decyzję Wojewody (...) z dnia (...). nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę. Pismem z dnia [...] r. P. S. zwrócił się do Prezydenta Miasta R. z wnioskiem o wypłatę odszkodowania za zajęte pod drogę publiczną działki nr [...] i [...], wyodrębnione z należącej do niego nieruchomości [...], położone przy ul. [...] i [...] w R. Nieruchomość tę zakupił aktem notarialnym Rep. A nr [...]. Wniósł nadto o zajęcie stanowiska w sprawie samowolnego przejęcia działki pod drogę. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] organ I instancji zawiesił z urzędu wszczęte z wniosku P. S. postępowanie w sprawie do czasu wydania przez Wojewodę [...] decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Po rozpoznaniu zażalenia P. S. postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę R. własności nieruchomości zajętej pod drogi publiczne gminne – ul. [...] i [...] w R., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2. Wojewoda [...] wskazał jako właściciela działek ujawnionego w księdze wieczystej na dzień [...] r. P. M. zaznaczając, iż na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] r. prawo własności wpisano na rzecz P. S. i G. S. w ustawowej wspólności. W konsekwencji ostateczności powyższej decyzji postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta R. podjął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia na rzecz G. i P. S. odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] organ I instancji umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie wszczęte z wniosku P. S. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działki o oznaczeniu geodezyjnym [...] i [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż w myśl art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 z późn. zm., zwanej dalej: ustawą reformującą) uprawnionymi do żądania odszkodowania są jedynie właściciele nieruchomości według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. W dacie tej wnioskodawca nie był właścicielem przedmiotowej nieruchomości, albowiem był nim P. M., od którego umową sprzedaży wnioskodawca nabył działki dopiero w dniu [...] r. W konsekwencji nie jest uprawniony do otrzymania odszkodowania z tytułu utraty własności. Od otrzymanej decyzji P. S. złożył odwołanie do Wojewody [...] wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu podniósł, iż zakupując działki zajęte pod drogi upewnił się co do ich statusu i otrzymał w Urzędzie Miasta odpowiedź, że za kilka lat zostanie mu za nie wypłacone odszkodowanie. Za działki zapłacił poprzedniemu właścicielowi pełną cenę i w konsekwencji przewidziane prawem odszkodowanie należy się właśnie jemu, zwłaszcza że z tytułu zakupu działek poniósł koszty w postaci podatku oraz zwiększonej opłaty u notariusza. P. S. zgłosił także żądanie wypłacenia mu dodatkowego odszkodowania w kwocie [...] zł za nie objętą wnioskiem działkę nr [...]. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podniósł, iż w świetle obowiązującej regulacji uprawnionymi do otrzymania odszkodowania są jedynie osoby, które utraciły prawo własności nieruchomości w związku z nabyciem go z mocy prawa w dniu 1 stycznia 1999 r. przez określony podmiot publicznoprawny, a w przypadku śmierci tych osób ich spadkobiercy. Nadto organ II instancji wskazał, iż w myśl art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej: k.p.a.) stroną postępowania jest osoba posiadająca interes prawny w danej sprawie. Zgodnie natomiast z doktryną oraz utrwalonym orzecznictwem sądowym tylko przepis prawa materialnego stanowiąc podstawę interesu prawnego stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową. Nie tworzą jej natomiast czynności prawne pomiędzy poszczególnymi podmiotami ani też interes faktyczny. W konsekwencji, zdaniem organu, P. S. nie przysługuje uprawnienie do żądania w trybie administracyjnym zapłaty odszkodowania za przejęcie ww. nieruchomości, a tym samym nie posiada on legitymacji do występowania w postępowaniu w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania w charakterze strony. Zaszła zatem - zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. - przesłanka obligatoryjnego umorzenia postępowania w sprawie z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Wojewoda [...] wskazał także, iż wniosek P. S. o ustalenie odszkodowania za działkę nr [...], jako wniesiony do niewłaściwego organu, zostanie przekazany do rozpatrzenia Prezydentowi Miasta R. Pismem z dnia [...] r. P. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu podniósł te same argumenty, które uprzednio zawarł był w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, szerzej akcentując, iż ani notariusz, ani pracownicy Urzędu Miejskiego nie pouczyli go, że może nie kupować całej nieruchomości lecz tylko część nie zajętą pod drogę. Wskazał nadto, iż P. M. zmarł bezpotomnie, a tym samym Miasto chce działki przejąć bez odszkodowania. Zdaniem skarżącego oddalenie jego skargi będzie stanowiło cyt. "porażkę sprawiedliwości". W trakcie postępowania sądowego P. S. przedłożył nadto akt notarialny, mocą którego nabył od P. M. nieruchomość w skład której wchodziły przedmiotowe działki. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie mogła zostać uwzględniona. Okoliczności faktyczne sprawy nie zezwalały bowiem na przyznanie P. S. wnioskowanego odszkodowania. Przystępując do szczegółowych rozważań w pierwszym rzędzie przypomnieć w tym miejscu należy, iż z mocy art. 73 ust. 1 i 4 cytowanej już wyżej ustawy z dnia 13 października 1998 r.- Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 maja 2001 r., nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Odszkodowanie, o którym mowa winno być ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości. Natomiast z mocy ust. 3 powołanego przepisu podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa powyżej, jest ostateczna decyzja wojewody. Przyjęta przez ustawodawcę niefortunna konstrukcja prawna nie zezwalająca na ujawnienie w księgach wieczystych faktu mającej miejsce w dniu 1 stycznia 1999 r. zmiany właściciela bez ostatecznej decyzji wojewody stwierdzającej przejęcie, a tym samym umożliwiająca i niejako zezwalająca byłemu już de facto właścicielowi na dalszy obrót nieruchomością, jak również nieprecyzyjna redakcja przepisu powodowała od daty jego wejścia w życie rozbieżności interpretacyjne, a w konsekwencji także niejednolitość orzecznictwa wojewódzkich sądów administracyjnych. W aktualnie podejmowanych rozstrzygnięciach Naczelny Sąd Administracyjny wskazał jednak, jednoznaczny jego zdaniem, kierunek wykładni, który w odniesieniu do konkretyzacji osoby uprawnionej do odszkodowania umożliwia usunięcie dotychczasowych wątpliwości i przyjęcie w tym zakresie jednolitego stanowiska. Kierunek ten obecny Skład Orzekający w pełni popiera. Wskazać zatem należy, iż skoro art. 73 ust. 4 ustawy reformującej nakazuje w odniesieniu do należnych odszkodowań stosowanie cyt. "przepisów o odszkodowaniach za wywłaszczenie nieruchomości" to tym samym w zakresie zasad i trybu wypłaty odszkodowań za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne odsyła do obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. 2004 r. Nr 261 poz. 2603 z późn. zm.), która w rozdziale 5 reguluje problematykę odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości. W myśl art. 128 ust. 1 tej ustawy, wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Przepis ten jako podmiot uprawniony wskazuje "osobę wywłaszczoną", a więc w odniesieniu do przejścia własności w trybie art. 73 ustawy reformującej osobę, której z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. odjęte zostało prawo własności. Taka konstrukcja przepisów ustawy reformującej i ustawy o gospodarce nieruchomościami jednoznacznie wskazuje, że podmiotem uprawnionym do realizacji roszczenia odszkodowawczego jest osoba, która utraciła w dniu 1 stycznia 1999 r. własność. Z wywłaszczeniem, które nastąpiło w tej dacie, ustawa powiązała bowiem powstanie roszczenia odszkodowawczego, wynikającego z utraty prawa z tym tylko zastrzeżeniem, że realizacja tego roszczenia została odroczona i ograniczona w czasie oraz uzależniona od złożenia wniosku. Tym samym uprawnionym do realizacji roszczenia nie może być osoba, niebędąca właścicielem nieruchomości w tej dacie, a która następnie nabyła nieruchomość w drodze czynności prawnej od poprzednika prawnego Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 704/07. W konsekwencji nabywca taki co do zasady nie jest podmiotem uprawnionym i nie może domagać się przedmiotowego odszkodowania. Roszczenia odszkodowawczego na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy mógłby ewentualnie dochodzić w postępowaniu administracyjnym tylko w wypadku zawarcia na podstawie art. 509 kodeksu cywilnego skutecznej umowy przelewu wierzytelności - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 676/07. Nie można bowiem wykluczyć szczególnych sytuacji, w których wskutek cesji (przelewu) wierzytelności nabywca stanie się osobą uprawnioną do odszkodowania, o którym mowa, podobnie jak w razie śmierci osoby będącej właścicielem nieruchomości w dacie 31 grudnia 1998 r. prawo do odszkodowania w sposób oczywisty przechodzi na spadkobiercę. Jak jednak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyżej wyroku za cesję taką nie można uznać zawartych w akcie notarialnym postanowień dotyczących przejścia na kupującego całości praw i obowiązków związanych z prawem własności, odnoszą się one bowiem do samego przedmiotu umowy, nie zaś do wierzytelności sprzedającego wynikającej z art. 73 ust. 4 ustawy. W sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania takie szczególne okoliczności jednak nie wystąpiły. P. S. nie jest bowiem spadkobiercą P. M., a z aktu notarialnego, mocą którego nabył przedmiotową nieruchomość, w żadnej mierze nie wynika by przedmiotem transakcji była nie tylko zbywana nieruchomość lecz także przelew przysługującej P. M. wierzytelności w postaci przyszłego odszkodowania z tytułu odjęcia z dniem 1stycznia 1999 r., prawa własności działek. Także zawarte w § 5 umowy postanowienie dotyczące przejścia na kupującego korzyści i ciężarów związanych z nabywaną nieruchomością odnosi się jedynie do przedmiotu umowy, jaki w myśl § 2 stanowi wyłącznie sprzedaż i kupno nieruchomości. Jednocześnie, odnosząc się do zawartych w skardze argumentów Sąd wyjaśnia skarżącemu, iż sądy administracyjne nie orzekają na zasadach słuszności wynikających z reguł współżycia społecznego, lecz władne są jedynie badać legalność zaskarżonych decyzji, czyli ich zgodność z przepisami prawa. W konsekwencji nie mogły mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy podnoszone przez skarżącego argumenty dotyczące nie poinformowania go przez notariusza oraz pracowników Urzędu Miejskiego o treści art. 73 ustawy reformującej. Skład Orzekający dostrzega jednakowoż, iż w myśl twierdzeń skarżącego uiścił on poprzedniemu właścicielowi nieruchomości pełną cenę obejmującą także działki drogowe, ponosząc z tytułu ich nabycia dodatkowe opłaty. Właściciel ów zmarł (jak twierdzi skarżący bezpotomnie), nie doczekawszy tym samym wydanej dopiero w [...] r. decyzji Wojewody [...] o przejęciu przez Gminę R., w dacie o niemal 8 lat wcześniejszej, prawa własności zajętej pod drogę nieruchomości, które to rozstrzygnięcie potencjalnie uprawniałoby go do złożenia wniosku o przedmiotowe odszkodowanie, a następnie umożliwiłoby dokonanie stosownych wobec P. S. rozliczeń. W efekcie w posiadaniu Gminy znalazły się zakupione przez P. S. działki, przejęte bez wypłacenia poprzedniemu właścicielowi odszkodowania. Fakty te nie wpływają jednak na merytoryczną ocenę obecnie zaskarżonego rozstrzygnięcia, a ewentualne związane z nimi roszczenia wykraczają poza zakres kognicji sądu administracyjnego. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.