II SA/Gl 958/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Andrzej Matan, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi "A" w S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania o rozgraniczenie nieruchomości 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...]r. nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Burmistrz Miasta i Gminy P. (organ I instancji) przeprowadził na wniosek obecnie skarżącej "A" w S., postępowanie rozgraniczeniowe, w wyniku którego wydał w dniu [...] r. decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości położonych w obrębie ewidencyjnym [...] , oznaczonych jako działki o nr 1., 2. ark. m. 8, stanowiące własność skarżącej, z działką nr 4. ark. m. 8, stanowiącą współwłasność G. i H. P. oraz z działką nr 3. ark. m. 8, stanowiącą własność A.B.. Następnie postanowieniem z dnia [...] r. organ I instancji ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego na kwotę 5.535,00 zł i zobowiązał do ich poniesienia: G.i H. P. w kwocie 615,00 zł; A.B. w kwocie 2.460,00 zł oraz skarżącą w kwocie 2.460,00 zł. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że koszty rozgraniczenia zgodnie z fakturą z dnia [...] r. wystawioną geodetę M.C. wyniosły 5.535,00 zł. Ustalenie granic pomiędzy działkami leży w interesie zarówno skarżącej jak i właścicieli sąsiednich działek, a zatem wynik rozgraniczenia pozwala na objęcie kosztami postępowania rozgraniczeniowego wszystkich jego uczestników. Organ uznał za zasadne obciążenie tymi kosztami proporcjonalnie do ilości stron uczestniczących w poszczególnych punktach granicznych. Organ wskazał, że w dwóch punktach załamania granic uczestniczą dwie strony, natomiast w kolejnym punkcie uczestniczą trzy strony. W tym wypadku koszt punktu należało podzielić na trzech uczestników. Zażalenia na powyższe postanowienie wniosła skarżąca oraz A.B.. A.B. w swoim zażaleniu podniosła m.in., iż zaskarżone postanowienie narusza art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. Jej zdaniem wniosek o rozgraniczenie wniesiony przez skarżącą był nieuzasadniony, w związku z czym to skarżąca powinna ponieść koszty postępowania. Wskazała również, iż organ I instancji naruszył art. 267 k.p.a. w ten sposób, że nie poinformował strony o możliwości wskazanej w tym przepisie. Z kolei skarżąca w swoim zażaleniu zaskarżyła postanowienie w części i zakwestionowała ustaloną wysokość kosztów za czynności geodety w zakresie przekraczającym kwotę 1.110,00 zł. Zakwestionowała ogólny koszt rozgraniczenia uznając, iż jest on zawyżony. Jednocześnie zauważyła, iż koszty rozgraniczenia w innych gminach są niższe. Rozpoznając te zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie, zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem, utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na przepisy regulujące kwestie kosztów postępowania rozgraniczeniowego, w tym na art. 152 k.c. i art. 262 § 1 k.p.a. Wyjaśnił, że miał także na uwadze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane w wyroku z dnia 25 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1744/17 oraz w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu A.B. organ wyjaśnił, że w interesie wszystkich stron postępowania rozgraniczeniowego jest ustalenie prawidłowej i stabilnej granicy między nieruchomościami. Skoro zatem organy nie mają uznaniowości w stosowaniu art. 152 k.c., to obciążenie kosztami niniejszego postępowania wszystkich stron jest uzasadnione. Dalej organ odwoławczy wskazał, że kosztami postępowania w niniejszej sprawie są koszty wynagrodzenia geodety w wysokości 5.535,00 zł. Z akt sprawy wynika, iż pismem z dnia [...] r. organ pierwszej instancji informował strony, iż wybrany geodeta złożył najkorzystniejszą ofertę i został wybrany do obsługi geodezyjnej Gminy na rok 2020 r. Zgodnie z ofertą koszty przeprowadzenia rozgraniczenia nieruchomości wynoszą 2.500,00 zł +23% VAT za pierwszy punkt oraz 1.000,00 zł + 23% VAT za każdy następny punkt. Kwota ujęta na fakturze to wartość dla 3 punktów ustalonych przez geodetę. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji zrozumiałe i precyzyjnie wyjaśnił sposób ustalenia kosztów dla poszczególnych właścicieli działek. Organ odwoławczy zauważył ponadto że organ I instancji ustosunkował się w piśmie z dnia [...] r. do wniosku A.B. w przedmiocie kosztów postępowania i wyjaśnił wszystkie związane z tym kwestie. Z kolei powołując się na art. 267 k.p.a., organ odwoławczy wskazał, że rozpatrzenie wniosku dotyczącego zwolnienia od kosztów postępowania winno nastąpić po ostatecznym ustaleniu wysokości tych kosztów. Podjęte obecnie postanowienie o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji jest ostateczne, co oznacza, iż możliwe się stało złożenie przez stronę do organu I instancji wniosku o zwolnienie od ponoszenia kosztów postępowania. Tym samym zarzut naruszenia art. 267 k.p.a. jest nieuzasadniony. Odnosząc się natomiast do zażalenia skarżącej, organ odwoławczy wskazał, że nie podziela podniesionych w nim argumentów. Kwestia wysokości kosztów robót geodezyjnych w innych gminach nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. Ponadto organ I instancji wyjaśnił skarżącej kwestie związane z wyborem geodety w piśmie z dnia [...] r. Organ odwoławczy nie bada prawidłowości wyboru geodety w oparciu o ustawę o zamówieniach publicznych. W skardze na powyższe postanowienie skarżąca zakwestionowała ustaloną wysokość kosztów za czynności rozgraniczeniowe w zakresie ponad kwotę 1.110,00 zł i wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych. Zdaniem skarżącej koszt rozgraniczenia jest rażąco zawyżony. Podczas rozgraniczenia wskazano raptem 3 punkty graniczne, w tym jeden będący trójmiedzą, a rozgraniczenie przeprowadzono na długości około 28 m i za tę czynność geodezyjną ustalono koszt rozgraniczenia na kwotę 5.535,00 zł. W ocenie skarżącej stało się tak bo organ nie przeprowadził przetargu w sposób prawidłowy. Co prawda organ wskazał w piśmie z dnia [...] r., że rozesłał oferty, jednak nie wykazał tego i nie wiadomo kiedy i do ilu geodetów takie oferty zostały wysłane. Skarżąca w piśmie z dnia 21 kwietnia 2020 r. informowała, że znalazła geodetów, którzy byli gotowi przeprowadzić to rozgraniczenie za kwotę 2.500,00 zł. i prosiła o umożliwienie wskazania tych geodetów do wykonania rozgraniczenia. Mimo takiej informacji organ nie podjął żadnych działań aby uzyskać tańszą ofertę na wykonanie tej pracy geodezyjnej. Takie działanie organu uznać należy za szkodliwe dla stron postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać przyjdzie, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przed dokonaniem oceny w zakresie prawidłowości ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego wskazać przyjdzie, że w aktach sprawy znajduje się pismo uczestniczki postępowania A.B. z dnia 14 sierpnia 2010 r. W piśmie tym skierowanym do organu I instancji w toku postępowania, strona tego postępowania, poza sprzeciwem co do wysokości kosztów geodety, sformułowała wniosek o wyłączenie organu oraz o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania przed Sądem Okręgowym w C. w sprawie o sygn. akt [...]. W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu lub wzmianki, które wskazywałyby, że wnioskom tym został nadany bieg lub że zostały w jakikolwiek inny sposób rozpatrzone. Brak jest nawet odniesienia się do tych wniosków w uzasadnieniach kontrolowanych rozstrzygnięć. Tymczasem obowiązkiem organu I instancji, po wpłynięciu pisma uczestniczki postępowania z dnia 14 sierpnia 2020 r., było nadanie właściwego biegu zawartym w tym piśmie wnioskom. Obie postulowane przez nią kwestie mogły bowiem mieć wpływ na wynik sprawy. Wniosek o wyłączenie organu (lub pracownika) winien zostać rozpatrzony zgodnie z przepisami Działu I Rozdziału 5 k.p.a., zaś wniosek o zawieszenie – zgodnie z przepisami Działu II Rozdziału 6 k.p.a. W obu przypadkach winny zostać wydane stosowne rozstrzygnięcia, umożliwiające stronom ich zaskarżenie bądź to bezpośrednio, bądź też w zażaleniu na postanowienie kończące postępowanie główne. Pominięcie przez organy tych kwestii uniemożliwia również dokonanie oceny w tym zakresie przez Sąd, co samo w sobie skutkować musiało uchyleniem kontrolowanych rozstrzygnięć. W aktach sprawy znajduje się ponadto wniosek uczestniczki postępowania A.B. z dnia 5 marca 2021 r. o wstrzymanie wykonalności postanowienia organu I instancji, do którego to wniosku również żaden z organów się nie odniósł. Zaznaczyć w tym miejscu wypadnie, że brak jest w aktach sprawy wskazywanego przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia pisma organu I instancji z dnia [...] r., w którym organ ten miał się ustosunkować do wniosku uczestniczki postępowania w przedmiocie jego kosztów. Ten brak również uniemożliwia Sądowi pełne odniesienie się do podnoszonych przez organy argumentów. Odnosząc się natomiast do meritum sprawy wskazać przyjdzie, że prawidłowo organy obu instancji ustaliły zasadę i proporcje obciążenia stron kosztami postępowania rozgraniczeniowego. Wątpliwości rodzi natomiast wysokość i sposób ich ustalenia. W tej kwestii wskazać przyjdzie, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest powszechnie przyjęty pogląd, iż wybór geodety do przeprowadzenia czynności rozgraniczeniowych winien być poprzedzony rozeznaniem rynku co do wysokości kosztów wykonania takich czynności, przy czym organ administracji winien dołożyć w tym zakresie należytej staranności. W razie potrzeby winien zażądać od oferentów kalkulacji zaproponowanych kwot tak, aby można było zweryfikować ofertę (jak została wyliczona proponowana kwota i czy jest ona adekwatna do nakładu pracy geodety). Organ administracji nie może bezkrytycznie przyjmować rachunków (faktur) wystawionych przez geodetów lecz winien dokonać ich sprawdzenia i weryfikacji. Wskazówką dla organów co do tego jak powinny być wyliczone koszty postępowania rozgraniczeniowego mogą stanowić przepisy art. 56 i 263 § 1 i 2 k.p.a., przepisy ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2257) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 kwietnia 2013 r. w sprawie określenia stawek wynagrodzenia biegłych, taryf zryczałtowanych oraz sposobu udokumentowania wydatków niezbędnych do wydania opinii w postępowaniu cywilnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 989). Wymienione przepisy nie mają oczywiście zastosowania przy wyliczeniu wynagrodzenia geodety w postępowaniu administracyjnym lecz stanowią dla organów pewną wskazówkę, w jaki sposób winno być wyliczone wynagrodzenie geodety za przeprowadzenie czynności rozgraniczeniowych i umożliwiają zweryfikowanie oferty geodety co do wysokości jego wynagrodzenia. W niniejszej sprawie organ I instancji, wbrew prezentowanemu przezeń stanowisku, nie dokonał rozeznania rynku co do wysokości kosztów rozgraniczenia oferowanych przez firmy geodezyjne. Nie zostało ustalone jak kształtują się ceny rynkowe wykonania takiej usługi geodezyjnej. W sprawie nie zostało wykazane, że podpisanie umowy z M.C. poprzedzone było skierowaniem zapytań ofertowych. Jakkolwiek z pism organu I instancji z dnia [...] r. oraz z dnia [...] r. wynika, że Gmina P. rozesłała zapytania ofertowe dwukrotnie, jednakże w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających te twierdzenia, a tym samym umożliwiających ich ewentualną ocenę. W tej sytuacji nie można zweryfikować wybranej oferty. Nie wiadomo czy oferta jest zawyżona, czy też jest ofertą odpowiadającą obowiązującym cenom rynkowym. W przypadku, gdyby organ dokonał takiego rozeznania na rynku usług geodezyjnych, to mogłoby się okazać, że inne firmy geodezyjne zaoferowałyby niższą cenę od ceny jaką zaproponował M.C.. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1533/18, rozeznanie co do wysokości kosztów oferowanych usług geodezyjnych w zakresie rozgraniczenia organ administracji może dokonać nawet telefonicznie w firmach świadczących usługi geodezyjne. Forma przeprowadzenia takiego rozeznania nie ma większego znaczenia. Istotne jest natomiast to, aby organ administracji uzyskał wiedzę jak kształtują się ceny usług geodezyjnych w zakresie rozgraniczenia i jaki byłby koszt przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy działkami. Umożliwia to bowiem wybranie najkorzystniejszej oferty. W niniejszej sprawie organ administracji nie przeprowadził takiego rozeznania rynku usług geodezyjnych. Nadto z zebranego materiału dowodowego nie wynika aby organ I instancji dokonał weryfikacji przyjętej oferty. Organ nie zażądał bowiem od wybranego geodety kalkulacji wynagrodzenia, co uniemożliwia kontrolę prawidłowości jego wyliczenia. Organ administracji nie może bezkrytycznie przyjmować rachunków (faktur) wystawionych przez firmy geodezyjne za wykonane czynności lecz zobligowany jest do ich sprawdzenia uwzględniając także wydatki niezbędne do wykonania zleconej pracy, czemu winien dać wyraz w uzasadnieniu postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania, tym bardziej, że wykładnia art. 262 § 1 k.p.a. powinna być wąska, bowiem omawiane uregulowanie prawne jest istotnym wyjątkiem od zasady, że koszty postępowania ponosi organ administracji publicznej (por. m.in.: wyrok NSA z dnia 3 listopada 2016 r., sygn. akt II FSK 3289/14; wyrok NSA z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1370/16). W niniejszej sprawie zebrany materiał dowodowy nie wskazuje, aby organy weryfikowały ofertę M.C.. Nie wiadomo zatem jak została wyliczona kwota za pierwszy i kolejne punkty rozgraniczenia i czy jest to kwota adekwatna do nakładu pracy geodety. Dodatkowo wskazać przyjdzie, co nie powinno pozostawać bez znaczenia dla przebiegu postępowania, że zarówno skarżąca, jak i uczestniczka postępowania wskazywały w jego toku nie tylko na zawyżoną wycenę prac geodezyjnych, ale również, że możliwe jest wykonanie tych prac znacznie taniej. Skarżąca w piśmie z dnia 21 kwietnia 2020 r. wskazała wręcz, że znalazła geodetów, którzy całą prace wykonają za 2.500,00 zł brutto. Tym bardziej więc organ I instancji winien był w słusznym interesie stron (art. 7 in fine k.p.a.) rozeznać, czy tego rodzaju oferta jest możliwa i dostępna. Mógł to uczynić chociażby zwracając się do stron o wskazanie konkretnego geodety. Wszak przepis art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021, poz. 1990) stanowi, że czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Przepis ten nie zawiera bezwzględnego nakazu wyłonienia geodety przez organ lecz jedynie jego upoważnienia. Nic zatem nie stało na przeszkodzie, aby organ upoważnił uprawnionego geodetę wskazanego przez strony postępowania, o ile nastąpiłoby to w słusznym ich interesie i bez naruszenia interesu społecznego. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji w pierwszej kolejności rozezna, czy nadal aktualne pozostają wnioski uczestniczki postępowania o wyłączenie organu (pracownika) i zawieszenie postępowania. Następnie, o ile nie zajdą inne przeszkody procesowe, ustali koszty postępowania rozgraniczeniowego z uwzględnieniem naprowadzonych wyżej wytycznych. Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl Na marginesie zauważyć należy, że niedopuszczalna jest praktyka prowadzenia łącznie akt administracyjnych w sprawie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego z aktami postępowania w sprawie z wniosku strony o zwolnienie z ponoszenia tych kosztów w trybie art. 267 k.p.a. Są to odrębne postępowania administracyjne. Co więcej, w postępowaniu o zwolnienie z kosztów stroną jest wyłącznie wnioskodawca. Dołączenie tego wniosku do akt postępowania głównego, a w szczególności dokumentów na jego poparcie, może stanowić naruszenie przepisów o ochronie danych osobowych, a tym samym narazić stronę na szkodę, a organ na odpowiedzialność przewidzianą w odrębnych przepisach.