II SA/Gl 959/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant starszy referent Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2013 r. sprawy ze skargi B. G., J. B., D. B., P.B., A.B., A. B., T. W., M. M.H., E. S., J. H., A.K.S. na decyzję Wojewody[...] z dnia [...]r. [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty [...] i przekazał temu organowi do ponownego rozpatrzenia wniosek: B.G. , M.B., A.B., A.B., T.W., M.M-H., E.S., J.H. i A.K-S.. Wnioskiem tym wnioskodawcy domagali się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w R. przy ul. [...] , oznaczonej obecnie jako działki nr 1, 2, 3, 4, 5 oraz 6, o łącznej powierzchni [...] m². Przedmiotowa nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa umową notarialną z dnia [...] r. w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r., nr [...], celem urządzenia zajezdni autobusowej. W związku z tym, że nieruchomość ta w drodze decyzji komunalizacyjnej przeszła na własność Gminy R. , Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] r. wyznaczył do załatwienia sprawy Starostę [...] . Wyznaczony organ dwukrotnie odmawiał zwrotu przedmiotowej nieruchomości (decyzje Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...] oraz z dnia [...] r. nr [...]). Oba te orzeczenia zostały uchylone decyzjami kasacyjnymi Wojewody [...] opartymi na art. 138 § 2 k.p.a. W ostatniej swojej decyzji z dnia [...] r. Starosta [...] stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje na brak zaistnienia w sprawie przesłanki uzasadniającej zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jaką stanowi jej zbędność na cel wywłaszczenia. Organ ten ustalił, że w związku z likwidacją Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego w K. i reorganizacją Oddziału WPK w R. , aktualnie na przedmiotowej nieruchomości znajduje się płatny parking dla pojazdów samochodowych. Wcześniej jednak zostały urządzone na tej nieruchomości miejsca postojowe dla autobusów. Miejsca te znajdowały się na utwardzonym gruncie oraz zostały ogrodzone siatką. Wjazd odbywał się natomiast przez bramę zlokalizowaną w miejscu aktualnie istniejącego wjazdu na parking. Starosta stwierdził także, że co prawda na nieruchomości nie znajdowały się żadne "zabudowania infrastruktury technicznej" związane z funkcjonowaniem zajezdni, jednak nie może ulegać wątpliwości, że stanowiła ona część kompleksu nazwanego zajezdnią autobusową. Ustalenia te organ oparł głównie na zeznaniach świadków pracujących w funkcjonującej zajezdni, bowiem część dokumentacji przedsiębiorstwa została zniszczona. W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik wnioskodawców domagał się jej uchylenia i orzeczenia o zwrocie przedmiotowej nieruchomości. Rozpoznając to odwołanie, Wojewoda [...] w zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji kasatoryjnej uznał, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie. Stwierdził, że organ pierwszej instancji realizując zalecenia zawarte w poprzedniej decyzji organu odwoławczego przeprowadził w dniu [...] r. oględziny przedmiotowych działek w obecności stron i świadków. Sporządzony z tych oględzin protokół nie zawiera jednak wszystkich istotnych informacji. Także zebrane zeznania świadków są niewystarczające aby uznać, że przedmiotowe działki zostały wykorzystane zgodnie z celem wywłaszczenia. Dowody te nie pozwalają bowiem na ustalenie, kiedy zostały rozpoczęte i zakończone poszczególne inwestycje na tym terenie, a są one niezbędne aby wykluczyć przesłanki wynikające z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z póżn. zm.), zwanej dalej u.g.n. W szczególności zdaniem Wojewody załączona do protokołu oględzin kserokopia mapy zasadniczej nie spełnia wymogów czytelnego załącznika graficznego granic spornych działek z dokładnym ich zagospodarowaniem. Również sposób przesłuchania świadków nie może być uznany za prawidłowy. Organ pierwszej instancji przesłuchał bowiem wszystkich świadków łącznie, podczas gdy każdy z nich winien był zostać przesłuchany odrębnie celem ewentualnej konfrontacji zeznań. W ocenie organu na świadków można było powołać również inne osoby mające wiedzę w zakresie urządzania i funkcjonowania zajezdni autobusowej (np. mieszkańców okolicznych zabudowań). Wojewoda zauważył też, że organ pierwszej instancji zawiadamiając strony o terminie przeprowadzenia dowodów, nie pouczył o przysługujących im prawach, a ponadto nie zapewnił stronom możliwości wypowiedzenia się i zgłoszenia żądań przed wydaniem decyzji. Zauważył, że przyjęcie w toku postępowania kserokopii dokumentów niepotwierdzonych za zgodność z oryginałem powoduje, że nie mają one mocy dowodowej. Wskazał też na czynności, jakie winien przeprowadzić organ pierwszej instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu. Skargę na tę decyzję wnieśli wnioskodawcy, z tym że w miejsce M.B. wstąpili jej następcy prawni: J.B., D.B. i P.B.. Zarzucili jej podjęcie z naruszeniem przepisów art. 136, art. 137, art. 140 i art. 216 u.g.n. W oparciu o powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o wskazanie, że przysługuje im prawo do zwrotu zbędnie wywłaszczonej nieruchomości. Uzasadniając podniesione zarzuty skarżący podali, że aktualnie o zbędności wywłaszczonej nieruchomości przesądza art. 137 u.g.n., a nie ocena organu oparta na ustaleniach faktycznych dotyczących stanu wywłaszczonej nieruchomości w dniu złożenia wniosku. Podkreślili, że sam fakt ujęcia w planie zagospodarowania przestrzennego gruntu pod urządzenie zajezdni autobusowej w R. nie stanowi okoliczności pozwalającej na uznanie zrealizowania celu wywłaszczenia. Z dołączonej do skargi kopii decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. wynika, że zatwierdzony nią plan realizacyjny dotyczył modernizacji zajezdni WPK. Tym samym konieczne było aby przed upływem 7 lat od przejęcia nieruchomości rozpoczęto prace modernizacyjne zajezdni. Tymczasem z dokumentów wynika, że pierwsze prace związane z modernizacją rozpoczęto dopiero w [...] r. Na dowód tego skarżący przedłożyli kserokopie dokumentów wskazujących na podejmowanie w [...] r. przez WPK w K. działań zmierzających do realizacji inwestycji oraz powołali się na znajdujące się w aktach sprawy zeznania świadków wskazujące na brak realizacji przez WPK O/ R. infrastruktury na wywłaszczonej działce. Dowody te wskazują, że na wywłaszczonej nieruchomości na przestrzeni 7 lat od wywłaszczenia nie rozpoczęto żadnych prac związanych z rozpoczęciem celu wywłaszczenia. Skarżący powołali się także na przepisy art. 21 oraz 64 Konstytucji RP wskazując, że nie pozwalają one na jakąkolwiek dyskryminację w zakresie ochrony prawa własności. W ocenie skarżących zebrany w sprawie materiał jest pełny i nie wymaga żadnych dodatkowych ustaleń, aby wydać ostateczną decyzję o zwrocie nieruchomości. Na zbędność celu wywłaszczenia wskazuje także urządzenie na przedmiotowych działkach od [...] r. parkingu dla samochodów osobowych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie nie podzielając jej zarzutów. Wyjaśnił, że nie przesądził w swojej decyzji faktu wykorzystania działki na cel wywłaszczenia, a jedynie stwierdził, że materiał dowodowy jest niewystarczający, aby ocenić czy cel ten został zrealizowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, ani też przepisów prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Na wstępie zaznaczyć przyjdzie, że przed tut. Sądem toczyło się postępowanie w analogicznej sprawie dotyczącej tego samego celu wywłaszczenia, wszak innej działki i z wniosku innej osoby. Postępowanie to zakończyło się prawomocnym wyrokiem z dnia 19 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 299/12 oddalającym skargę na decyzję Wojewody [...] ego uchylającą decyzję organu pierwszej instancji o odmowie zwrotu nieruchomości i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jakkolwiek w obecnie rozpatrywanej sprawie ani Sąd, ani organy nie są związane wskazanym wyrokiem, to skład orzekający rozpoznając skargę w niniejszej sprawie w pełni podziela i akceptuje poglądy i ocenę prawną wyrażone w uzasadnieniu tego wyroku. Przypomnieć zatem przyjdzie, że stosownie do art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Zgodnie natomiast z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Ze sformułowania zawartego w art. 136 ust. 3 u.g.n., a, w szczególności zwrotu "stosownie do przepisu art. 137" wynika, że w art. 137 u.g,n. sformułowano legalną definicję zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Takie też znaczenie art. 137 powołanej ustawy nadaje się w doktrynie prawa (por. Eugeniusz Mzyk w: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, wydanie 4, LexisNexis Warszawa 2011, s. 615 oraz Tadeusz Woś w: Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot, wydanie 4, LexisNexis Warszawa 2010, s. 357.) W niniejszej sprawie zastosowanie znajduje powołany wyżej przepis art. 137 ust. 1 u.g.n. w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. nr 141, poz. 1492 z późn. zm.). Z akt sprawy wynika, że Skarb Państwa nabył przedmiotową nieruchomość od poprzedniczki prawnej skarżących w oparciu o umowę z dnia 4 listopada 1977 r. zawartą w formie aktu notarialnego w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Stosownie zatem do art. 216 ust. 1 u.g.n. w sprawie winny znaleźć odpowiednie zastosowanie przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy, a to m.in. przepisy art. 136 i art. 137. W świetle powołanego wyżej art. 137 ust. 1 u.g.n. uznać należy, że nieruchomość nie jest zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli w terminie siedmiu lat od dnia, w którym decyzja taka stała się ostateczna, rozpoczęto prace związane z realizacją tego celu i w terminie dziesięciu lat liczonym od tego samego zdarzenia cel ten został zrealizowany. Przekroczenie któregokolwiek ze wskazanych terminów jest natomiast równoważne z uznaniem, że nieruchomość jest zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z literalnej wykładni tego przepisu wynika zatem, że możliwy jest również zwrot wywłaszczonej nieruchomości, na której faktycznie zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, lecz z przekroczeniem jednego ze wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. terminów. W rozpatrywanej sprawie zasadnicze znaczenie mają tym samym dwie kwestie, a to określenie celu wywłaszczenia oraz terminów w jakich doszło do realizacji tego celu na nieruchomości skarżącej. Z akt sprawy wynika jedynie, że przedmiotowe działki zostały objęte planem realizacyjnym z dnia [...] r. na urządzenie zajezdni autobusowej Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego w R. . Z kolei decyzją wydaną przez Wiceprezydenta Miasta R. z dnia [...] r. zatwierdzony został "plan realizacyjny modernizacji zajezdni WPK w zakresie zagospodarowania terenu. Orzekającym w sprawie organom nie udało się (z uwagi na likwidację WPK w K. i jego oddziału w R. ) dotrzeć do innych materiałów dotyczących zagospodarowania przedmiotowej działki w terminach przewidzianych w art. 137 ust. 1 u.g.n. Tym samym zasadnie uznały one za konieczne oparcie ustaleń faktycznych na zeznaniach świadków, którzy byli zatrudnieni w Oddziale WPK w R. . W ocenie Sądu mimo dwukrotnego rozpatrywania sprawy przez organy obu instancji nie zostało jednak ustalone w sposób niebudzący wątpliwości, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany w terminach określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. Tym samym zaakceptować należy stanowisko Wojewody [...]uznające za konieczne uchylenie decyzji Starosty [...] i przekazanie temu organowi do ponownego rozpatrzenia sprawy, bowiem organ ten nie zgromadził w sprawie dowodów pozwalających na jej merytoryczne rozstrzygnięcie oraz oparł swoją decyzję na nieuprawnionych domniemaniach. Zaskarżona decyzja kasacyjna zdaniem Sądu zapadła zatem w zgodzie z unormowaniem wynikającym z art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem (w jego aktualnym brzmieniu) organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dopiero bowiem po niebudzących wątpliwości ustaleniach dotyczących celu wywłaszczenia i realizacji go w terminach określonych w art. 137 ust. 1 u.g,n. organ może rozstrzygnąć sprawę zwrotu przejętej przez Skarb Państwa nieruchomości. W ocenie Sądu organ odwoławczy uczynił zadość także obowiązkowi wynikającemu z art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. dotyczącemu wskazania okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sąd nie mógł natomiast na tym etapie postępowania zaakceptować stanowiska skarżących, którzy w oparciu o dokumenty pochodzące z 1988 r. uznali, że nie doszło do realizacji inwestycji, a wobec tego cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Kopie dołączonych do skargi dokumentów dowodzą bowiem jedynie, że po 11 latach od wywłaszczenia nieruchomości przystąpiono do prac przygotowawczych związanych z tym planem. Dokumenty te nie dowodzą jednak, że przed upływem terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. Zwrócić należy m.in. uwagę, że realizacja celu wywłaszczenia na przejętej nieruchomości, którym jak ustaliły organy była realizacja miejsc postojowych dla autobusów nie wymagała w ówczesnym stanie prawnym wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a jedynie zgody organu na zmianę sposobu wykorzystania terenu, o jakiej mowa w § 22 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistycznego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.). Mając zatem powyższe na uwadze, a w szczególności podzielając stanowisko organu odwoławczego o konieczności wyjaśnienia sprawy w zakresie, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.).