II SA/Gl 959/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Renata Siudyka, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko uchyla zaskarżoną decyzję. Starosta [...] decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 105 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – dalej k.p.a.) oraz art. 362 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 1973 ze zm. – dalej p.o.ś.), umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu, w sprawie nałożenia obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia oraz przywrócenia środowiska do stanu właściwego obejmującego teren zwałowiska odpadów pogórniczych zlokalizowany w W. przy ul. [...] na działce nr 1 (obręb [...], k.m. 1). W uzasadnieniu podano m. in., że do Urzędu wpłynęło pismo w sprawie uciążliwości palącego się nasypu pokopalnianego. Ustalono, że na działce jw. zlokalizowane jest zwałowisko po byłej "A.", gdzie w łatach 80. i 90. ubiegłego wieku kopalnia składowała odpady pokopalniane. Stwierdzono, że na przedmiotowym terenie występuje podpowierzchniowa aktywność termiczna obiektu. Powierzchnia gruntu jest ciepła i wyczuwalne są wydobywające się gazy pochodzące z mas odpadów pokopalnianych. Miejsce to obejmuje powierzchnię około 80 m x 40 m i ciągle się poszerza. Ustalono, że na terenie zamieszkiwanym przez K. O. wyczuwalny jest wyraźny zapach przypominający siarkowodór, przy granicy z nieruchomością, gdzie znajduje się zwałowisko. Temperatura na powierzchni ziemi była podwyższona w stosunku do otoczenia. W ww. miejscu nie jest wykonywana obecnie żadna działalność przez podmiot korzystający ze środowiska, powodująca podpowierzchniową aktywność termiczną obiektu. Organ orzekający w sprawie musi brać pod uwagę stan faktyczny w dacie orzekania, tzn. czy podmiot korzystający ze środowiska obecnie negatywnie oddziałuje na środowisko, nie zaś w okresie wcześniejszym. W rozpatrywanym przypadku nie występuje podmiot korzystający ze środowiska, ponieważ w stwierdzonym stanie faktycznym na tym terenie nie prowadzi działalności żaden przedsiębiorca, jednostka organizacyjna lub osoba fizyczna, której działania mogłyby powodować negatywne oddziaływanie na środowisko. Bez znaczenia stało się więc ustalanie następcy prawnego posiadacza istniejącego nasypu, ponieważ podmiot korzystający ze środowiska negatywnie na nie oddziałujący musi funkcjonować obecnie na wskazanym terenie. Wobec powyższego w rozpatrywanym przypadku nie występują przesłanki dla zastosowania normy prawnej zawartej w art. 362 p.o.ś. Samo formowanie nasypu nie było negatywnym oddziaływaniem. W chwili obecnej palący się nasyp jest efektem wieloletniego działania ciśnienia i cząstek palnych zawartych w odpadach pokopalnianych, czyli czynników, które nie zostały spowodowane przez działanie podmiotu korzystającego ze środowiska; czynniki te wystąpiły naturalnie. Skargę na powyższą decyzję złożył Rzecznik Praw Obywatelskich, zaskarżając ją w całości. Zarzucił naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 362 ust. 1 w zw. z art. 6 i art. 7 p.o.ś., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że warunkiem jego zastosowania jest to, by: a) w dacie orzekania była przez podmiot korzystający ze środowiska prowadzona działalność, będąca źródłem utrzymującego się niekorzystnego oddziaływania na środowisko, b) negatywne oddziaływanie na środowisko było bezpośrednim skutkiem działalności podmiotu korzystającego ze środowiska (podmiotowi korzystającemu ze środowiska można przypisać winę za oddziaływanie); 2) prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 105 § 1 k.p.a., poprzez jego bezpodstawne zastosowanie i umorzenie postępowania prowadzonego w sprawie. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie ww. decyzji. W uzasadnieniu podano m. in., że wbrew twierdzeniu Starosty, dla nałożenia obowiązku/obowiązków, o których mowa w art. 362 ust. 1 p.o.ś., nie jest konieczne stwierdzenie prowadzenia obecnie działalności stanowiącej źródło negatywnego oddziaływania na środowisko. Oddziaływaniem, które stanowiło podstawę wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie jest emisja gazów wynikająca ze spalania się odpadów powydobywczych. Oddziaływanie to (emisja gazów) ma charakter ciągły. Nawet gdyby twierdzenie organu o niemożności wydania w niniejszej sprawie decyzji sankcyjnej z powodu nieprowadzenia przez podmiot korzystający ze środowiska działalności było trafne, to odnieść by je można co najwyżej do zastosowania art. 362 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. (tj. nałożenia obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko). Nadal jednak istniałyby podstawy do nałożenia obowiązku, o którym mowa w art. 362 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. (obowiązek przywrócenia środowiska do stanu właściwego). Służy on eliminacji skutków działalności prowadzonej w przeszłości. Oczywistym jest, że skoro organ ma zobowiązać do odwrócenia negatywnych skutków, jakie już zaistniały, warunkiem skorzystania z tej kompetencji nie może być to, czy sprawca kontynuuje działalność powodującą negatywne oddziaływanie na otoczenie. Organ pomija podstawowe zasady, jakimi rządzi się odpowiedzialność w ochronie środowiska. Stanowisko organu jest nie do pogodzenia z zasadą zapobiegania i przezorności (art. 6 p.o.ś.) oraz zasadą zanieczyszczający płaci (art. 7 p.o.ś.). Odpowiedzialność administracyjna ma co do zasady charakter obiektywny i jest niezależna od zawinienia. Nie zaszły przesłanki do umorzenia postępowania. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 52 §1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W świetle art. 53 § 3 p.p.s.a. "W sprawach wskazanych w § 1 i 2 prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka mogą wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania w sprawach, o których mowa w § 2a." Zatem, "(...) sposób, przewidziany dla prokuratora i Rzecznika Praw Obywatelskich, umożliwia wnoszenie skarg do sądu administracyjnego bez konieczności zachowania wymogu dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz w dłuższym, bo sześciomiesięcznym terminie od dnia doręczenia rozstrzygnięcia stronie" (np. postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 9 maja 2006 r., II SA/Bk 52/06). Skarga Rzecznika jest zatem dopuszczalna i skuteczna, jako złożona terminowo. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Art. 362 ust. 1 p.o.ś. stwierdza, że "Jeżeli podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, nałożyć obowiązek: 1) ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia; 2) przywrócenia środowiska do stanu właściwego." Zgodnie z art. 3 pkt 20 p.o.ś. przez podmiot korzystający ze środowiska rozumie się: a) przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 162 ze zm.) oraz przedsiębiorcę zagranicznego, a także osoby prowadzące działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie upraw rolnych, chowu lub hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego; b) jednostkę organizacyjną niebędącą przedsiębiorcą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców; c) osobę fizyczną niebędącą podmiotem, o którym mowa w lit. a, korzystającą ze środowiska w zakresie, w jakim korzystanie ze środowiska wymaga pozwolenia. Obowiązki wynikające z art. 362 p.o.ś. będą mogły być więc nałożone na bardzo szeroki krąg podmiotów, zarówno prowadzących działalność gospodarczą, jak i takiej działalności niewykonujących. W art. 362 p.o.ś. ustawodawca w żaden sposób nie określił, czy takie działanie powinno mieć charakter zawiniony, czy też nie. Odpowiedzialność administracyjna ma charakter zobiektywizowany i jest oderwana od pojęcia winy. Z tego zaś punktu widzenia zadaniem o priorytetowym znaczeniu jest wyeliminowanie zagrożenia, a nie ustalenie zawinienia (por. K. Gruszecki, Komentarz do art. 362 p.o.ś., Lex-el., teza 8 i 9). Starosta w niniejszej sprawie dostrzegał problem z nadal występującym negatywnym oddziaływaniem na środowisko i to wciąż postępującym (ustalono, że obszar ten ciągle się poszerza – s. 1 decyzji), jednak nie widział podstaw do odpowiedniej reakcji, uznając postępowanie za bezprzedmiotowe. Dobrem chronionym w art. 362 p.o.ś. jest środowisko, czyli interes społeczny, a nie indywidualny. Aby organ mógł nałożyć przewidziany w przepisie art. 362 p.o.ś. obowiązek musi stwierdzić, że określony podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko. Ustawodawca nie precyzuje co kryje się pod pojęciem "negatywnego oddziaływania na środowisko". Nie ulega wątpliwości, że przepis ten z całą pewnością odnosi się do wszelkiego rodzaju naruszeń środowiska zakazanych prawem (wyrok NSA z dnia 24 listopada 2015 r., II OSK 758/14). Przy tym jest bezsporne, że w przeszłości miała tu miejsce ingerencja w środowisko w związku z działaniami Kopalni. Jednocześnie skutki takiego oddziaływania trwają także obecnie (sporne jest jednak, czy istnieje bezpośredni związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy dawnymi działaniami, a obecnym stanem rzeczy). Sąd uznaje, że pojęcie "negatywnego oddziaływania na środowisko", o którym mowa w art. 362 ust. 1 p.o.ś., powinno być rozumiane nie tylko jako oddziaływanie jedynie w czasie rzeczywistym, w momencie wykonywania działalności przez podmiot eksploatujący środowisko. Obejmuje również sytuacje, kiedy skutki takiej aktywności mają charakter stały, ciągły i wymagają doprowadzenia środowiska do stanu właściwego, nawet jeśli podmiot ten obecnie działalności w tym miejscu już nie prowadzi. To jego działania doprowadziły bowiem do "przedłużonego", negatywnego oddziaływania na otoczenie. Dopóki trwa faktyczne "negatywne oddziaływanie na środowisko", dopóty istnieją podstawy do władczej ingerencji przez organ właściwy. Należy bowiem dokonywać oceny w kontekście zasad takich jak np. zasada kompleksowej ochrony środowiska oraz zasada "zanieczyszczający płaci" (co dotyczy także następcy prawnego, który przejął prawa i obowiązki podmiotu oddziałującego negatywnie na środowisko). Przypomnieć należy, że w świetle art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej polityka Unii w dziedzinie środowiska stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony, z uwzględnieniem różnorodności sytuacji w różnych regionach Unii. Opiera się na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego, naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła i na zasadzie "zanieczyszczający płaci". Ta ostatnia zasada znalazła również wyraz w art. 7 ust. 1 p.o.ś. Środkiem prawnym, który organ ma do dyspozycji, jest nie tylko nałożenie obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko (art. 362 ust. 1 pkt 1 p.o.ś.), ale również nałożenie obowiązku przywrócenia środowiska do stanu właściwego (art. 362 ust. 1 pkt 2 p.o.ś.). Nie można zgodzić się także z niepopartymi żadną wiedzą profesjonalną dywagacjami organu, z których wynikałoby, że "Samo formowanie nasypu nie było negatywnym oddziaływaniem. A w chwili obecnej palący się nasyp jest efektem wieloletniego działania ciśnienia i cząstek palnych zawartych w odpadach pokopalnianych, czyli czynników, które nie zostały spowodowane przez działanie podmiotu korzystającego ze środowiska; czynniki te wystąpiły naturalnie." (s. 13 decyzji). Prowadzenie konkretnej działalności ingerującej w środowisko może powodować skutki natychmiastowe oraz dalekosiężne. Są to cały czas skutki takiego negatywnego oddziaływania. Organ zatem nie poparł swoich wniosków o braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy działalnością podmiotu eksploatującego w przeszłości środowisko a obecnymi problemami jakimikolwiek ustaleniami szczegółowymi, np. biegłego. Wnioski te na tym etapie nie mogą być więc zaakceptowane. Zastrzec należy, że w świetle wyroku NSA z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 636/19, przepis art. 362 p.o.ś. ma charakter uzupełniający i powinien być stosowany wtedy, gdy inne normy nie przewidują bardziej szczegółowych rozwiązań. Zatem, organ administracji prowadzący postępowanie w trybie art. 362 p.o.ś. powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy nie jest już prowadzone przez inne organy administracji postępowanie, w którym może zostać podjęte rozstrzygnięcie dalej idące, a także – czy nie zachodzi konieczność wszczęcia takiego postępowania. Jeżeli takie postępowanie byłoby prowadzone lub zachodziłaby konieczność jego przeprowadzenia, organ uprawniony do orzekania na podstawie art. 362 p.o.ś. miałby podstawy do zawieszenia swojego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Dopiero w sytuacji wydania przez inny organ decyzji nakładającej dalej idące obowiązki postępowanie z art. 362 p.o.ś. stawałoby się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Natomiast jeżeli z ustaleń faktycznych będzie wynikało, że jedyną możliwością zaprzestania negatywnego oddziaływania na środowisko lub usunięcia zmian, które w nim zaistniały, jest wydanie decyzji na podstawie art. 362 p.o.ś., to nie można mówić o uznaniowości w działaniu organu administracyjnego. Ze względu na zasady ogólne Prawa ochrony środowiska będzie on zobowiązany do wydania decyzji nakładającej obowiązki określone w art. 362 p.o.ś. Inne orzeczenie pozostawałoby bowiem w sprzeczności z zasadami ogólnymi (np. K. Gruszecki, Komentarz do art. 362 p.o.ś., Lex-el., teza 12). Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcie odpowiadało prawu materialnemu. Należy prawidłowo ustalić stan faktyczny, w tym krąg stron postępowania i podmiot(y) odpowiedzialny(e) oraz zobowiązany(e) do podjęcia działań przywracających środowisko do stanu właściwego. Nie można doprowadzać do sytuacji, kiedy problem negatywnego oddziaływania na środowisko pozostaje, a organ uznaje postępowanie za bezprzedmiotowe. Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to niepełne ustalenia faktyczne. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.