II SA/Gl 960/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Referent Anna Cyganek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2009 r. sprawy ze skargi L. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji gminnej drogi publicznej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta J., działający jako organ I instancji, ustalił lokalizację gminnej drogi dojazdowej stanowiącej łącznik ulic [...] i [...] w J. Przedmiotowa droga została zlokalizowana na działkach ewidencyjnych nr [...] i nr [...], obręb [...] J. oraz działkach powstałych po podziałach nieruchomości zatwierdzonych tą decyzją oznaczonych numerami: [...],[...],[...],[...],[...],[...] obręb [...] J. Inwestycja została określona w sentencji decyzji jako: budowa drogi o długości [...] m, szerokości jezdni [...] m i szerokości chodnika [...] m; budowa skrzyżowania typu rondo z zaprojektowanymi wyspami na wlotach; budowa kanalizacji deszczowej i oświetlenia związanych z drogą; przebudowa uzbrojenia terenu; budowa włączenia przedmiotowej drogi do ulic [...] i [...] oraz przebudowa zatoki autobusowej przy ul. [...] związana z lokalizacją nowego skrzyżowania tej ulicy z planowanym łącznikiem. W decyzji tej organ stwierdził ponadto, że działki wydzielone pod pas drogowy projektowanego łącznika stają się z mocy prawa własnością Gminy J., z dniem w którym decyzja lokalizacyjna uzyska walor ostateczności, a także, iż podlegają one wydaniu w terminie 45 dni liczonym od daty ostateczności decyzji. Prezydent Miasta ustalił także warunki, na jakich może zostać zrealizowana ta inwestycja, wynikające z potrzeb: ochrony środowiska, ochrony dóbr kultury oraz obronności państwa, a także wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. W tej ostatniej kwestii wskazał, że do ustalenia wysokości i sposobu wypłaty odszkodowań za grunty przejęte na potrzeby przedmiotowej inwestycji zastosowanie znajda przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Nadto podał, że w trakcie realizacji inwestycji należy uwzględnić uwarunkowania i normy dotyczące uzasadnionych interesów osób trzecich wynikające z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), a w szczególności zapewnić dostęp do drogi publicznej, możliwość korzystania z infrastruktury technicznej oraz ochronę przed hałasem. Decyzji tej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności w związku z koniecznością wykazania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W podstawie prawnej opisanej decyzji organ I instancji wskazał art. 2 ust. 1, art. 12 ust.1 i art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm. zwanej dalej - specustawą) oraz art. 104 k.p.a. Decyzja ta zgodnie z art. 3 oraz art. 5 ust. 1 pkt 6 specustawy została wydana w uzgodnieniu z Zarządem Województwa [...] oraz Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego w R. W uzasadnieniu organ wskazał, że do wniosku zarządcy drogi o wydanie przedmiotowej decyzji dołączono wymagane przepisami dokumenty, a to: mapę w skali 1 :2000 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu; analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi; mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami. Strony postępowania zawiadomiono o wszczęciu postępowania poprzez obwieszczenie Prezydenta Miasta J. zamieszczone na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta oraz w Biuletynie Informacji Publicznej. Obwieszczenie to zostało zamieszczone także w [...] z dnia [...] r. W terminie określonym w tym obwieszczeniu do organu nie wpłynęły żadne wnioski i uwagi i w tej sytuacji podjęto rozstrzygniecie w oparciu o złożony wniosek. Odwołanie od tej decyzji wniósł L. W. właściciel nieruchomości składającej się z działek nr [...] i nr [...], z których wydzielone zostały przewidziane pod budowę projektowanej drogi działki nr [...] i nr [...]. Zakwestionował on zlokalizowanie zatoki dla autobusów na całej długości jego działki nr [...] i zaproponował usytuowanie tej zatoki w innym miejscu. Wskazał, że projektowana lokalizacja zatoki autobusowej koliduje z planowanym przez niego sposobem zagospodarowania nieruchomości i będzie bardzo uciążliwa z uwagi na zwiększoną emisję hałasu i spalin. Dodatkowo podniósł, że znajdujące się sąsiedztwie projektowanej drogi dwie inne działki wywłaszczono na inny cel. Do odwołania w formie załącznika została dołączona kopia mapy z naniesioną na niej propozycją innej lokalizacji zatoczki autobusowej oraz zaznaczono na niej działki wywłaszczone na inny cel. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja Prezydenta Miasta J. jest zgodna z przepisami prawa, a w szczególności z regulacjami zawartymi w specustawie. Odnosząc się do zarzutów odwołania uznał zaś, że nie zasługują one na uwzględnienie. Wskazał, że wbrew twierdzeniom odwołującego się tylko na części jego działki zlokalizowano zatokę autobusową, natomiast do pozostałej części został zaprojektowany pełnowymiarowy wjazd i wyjazd pozwalający na jej skomunikowanie z zewnętrznym układem komunikacyjnym. Wojewoda podał także, że przepisy specustawy nie upoważniają organów orzekających do oceny racjonalności lub słuszności rozwiązań przyjętych we wniosku o ustalenie lokalizacji drogi publicznej. W skardze na tę decyzję L. W. podał, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego wydzielono z należącej do niego parceli nr [...] obszar o powierzchni [...] m² przeznaczony pod zabudowę. Z tego obszaru [...] m² przeznaczono w decyzji Prezydenta J. pod budowę zatoki autobusowej mającej służyć obsłudze dwóch supermarketów. Z uwagi na ukształtowanie terenu działki rozwiązanie to jest dla niego bardzo niekorzystne, bowiem w miejscu o mniejszym nachyleniu terenu zatoka autobusowa wchodzi w jego działkę na głębokość [...] m, co powoduje, że pozostała część działki staje się bezużyteczna. Podał, że w toku opracowywania planu miejscowego Prezydent Miasta J. nie zgodził się na zmniejszenie na jego działce przewidzianego w tym planie obszaru zieleni. Dodatkowo także podniósł, że supermarkety zostały wybudowane m.in. na trzech wywłaszczonych na inny cel działkach należących poprzednio do jego ojca J. W., o których zwrot bez powodzenia ubiegał się wraz z innymi spadkobiercami. W związku z tym domagał się on od Sądu ustalenia, czy czynności prawne dokonane po złożeniu przez niego wniosku o zwrot wywłaszczonych nieruchomości są zgodne z prawem. W szczególności zaś zbadania, czy wykorzystanie działek na inny cel niż na który zostały wywłaszczone narusza przepisy ustawowe regulujące zwrot nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Organ podtrzymał w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazując, że skarga w części powtarza zarzuty podniesione w odwołaniu, a pozostałe jej zarzuty nie mają wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa, a tylko w takim wypadku podlegała ona uchyleniu bądź stwierdzeniu jej nieważności. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...), przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Inaczej mówiąc Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania w nim przepisów prawa materialnego i procesowego, które obowiązywały w dacie wydawania tego aktu. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze. zm. zwanej dalej - p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Mając na uwadze przytoczone wyżej regulacje prawne skarżącemu należy wyjaśnić, że w przedmiotowym postępowaniu Sąd nie mógł odnieść się merytorycznie do podniesionej przez niego kwestii wykorzystania pod budowę supermarketów nieruchomości, które wcześniej stanowiły własność jego ojca J. W. i zostały wywłaszczone na inny cel. Kontrolowana w tym postępowaniu decyzja Wojewody [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta J., bowiem nie dotyczyły budowy obiektów handlowych i w żaden sposób nie odnosiły się do kwestii prawa dysponowania nieruchomościami na cele budowlane przez inwestorów realizujących te obiekty. Z powyższych względów Sąd nie mógł także odnieść się do zarzutu ewentualnego naruszenia interesu prawnego skarżącego w toku uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w szczególności przeznaczenia w tym planie części jego nieruchomości pod tereny zieleni. Na marginesie dodać tutaj należy, że przepis art. 10 specustawy (któremu aktualnie odpowiada art. 11 i ust. 2 tej ustawy) wyłączał zastosowanie w sprawach dotyczących lokalizacji dróg publicznych przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz wydanych na jej podstawie aktów prawa miejscowego. Tym samym organ był uprawniony do przeznaczenia pod projektowaną inwestycję drogową terenów przeznaczonych w planie na inne cele, a w szczególności jej realizacji na gruntach zadrzewionych i zakrzewionych. Przeprowadzone w wyżej określonych ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie. Wskazać trzeba, że zapadłe w kontrolowanej sprawie orzeczenia zostały oparte na przepisach ustawy, która ma charakter specjalny, a jej działanie z woli ustawodawcy zostało ograniczone w czasie (do 31 grudnia 2007 r. w pierwotnej wersji specustawy, następnie wg wersji obowiązującej w dacie orzekania do 31 grudnia 2013 r., a wg wersji aktualnie obowiązującej do 31 grudnia 2020 r.). Celem tej ustawy, która w dalszym ciągu ma charakter epizodyczny, jest zdecydowane uproszczenie procedur przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Ustawa ta w jej pierwotniej wersji dotyczyła jedynie budowy dróg krajowych oraz dróg w miastach na prawach powiatu finansowanych z budżetu tych miast, jednak na mocy przepisów ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 220, poz. 1601 ze zm.) z dniem 16 grudnia 2006 r. jej działanie zostało rozciągnięte na wszystkie drogi publiczne. Wskazać wreszcie należy, że zastosowane w sprawie przepisy zamieszczone w rozdziale 2 specustawy regulujące postępowanie w zakresie lokalizacji dróg zostały z dniem 10 września 2008 r. uchylone na mocy art. 1 pkt 2 oraz art. 8 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 154, poz. 958). W miejsce uchylonego rozdziału na mocy art. 1 pkt 3 ustawy zmieniającej wprowadzono do specustawy rozdział 2a regulujący w sposób odmienny niż dotychczas postępowanie poprzedzające rozpoczęcie drogowych robót budowlanych. W szczególności aktualnie, w miejsce dotychczasowych decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej, wydawane są w oparciu o art. 11a ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j. Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) decyzje o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Należy wreszcie dopowiedzieć, że na mocy art. 1 pkt 13 i pkt 14 ustawy zmieniającej uchylone zostały także przepisy art. 24 i art. 28 – art. 30 zamieszczone w rozdziale 4 specustawy, które regulowały kwestie dotyczące pozwoleń na budowę dróg i przebudowę istniejących urządzeń infrastruktury drogowej. W aktualnym stanie prawnym, tym samym, nie wydaje się już decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, a następnie decyzji o pozwoleniu na jej budowę, a w miejsce tych dwóch decyzji wydawana jest tylko decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Jednak zgodnie z art. 43 ust. 1 specustawy decyzje o ustaleniu lokalizacji drogi i decyzje o pozwoleniu na budowę drogi wydane na podstawie tej ustawy pozostają w mocy. Postępowanie w kontrolowanej sprawie zostało wszczęte z wniosku zarządcy drogi, po uzyskaniu opinii, o jakich mowa w art. 3 ust. 1 specustawy. W związku z zaliczeniem terenu przewidzianego pod realizację drogi do obszaru górniczego do wniosku dołączona została także opinia Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w R.. Wniosek o wszczęcie postępowania spełniał także pozostałe wymogi wynikające z art. 5 ust. 1 specustawy, a wydana w oparciu o ten wniosek decyzja Prezydenta Miasta J. zawierała wszystkie niezbędne elementy wskazane przepisem art. 7 ust. 1 specustawy. Z sentencji tego orzeczenia wynika, że planowana droga spełnia w szczególności, wymagania dotyczące jej powiązania z innymi drogami publicznymi stanowiła bowiem łącznik ulicy [...] (drogi powiatowej klasy zbiorczej) i ulicy [...] (drogi gminnej klasy lokalnej). Strony zostały też zawiadomione o wszczęciu postępowania w drodze obwieszczeń i ogłoszenia prasowego (art. 6 ust.5 specustawy). W tym samym trybie organ zawiadomił strony o wydaniu decyzji lokalizacyjnej (art. 7 ust. 2 i ust. 4 specustawy) oraz wysyłał zawiadomienia o wydaniu decyzji dotychczasowym właścicielom gruntów. Odnosząc się do podstawowego zarzutu skargi dotyczącego odmowy ustalenia innej lokalizacji zatoki autobusowej na działce skarżącego należy generalnie zgodzić się z poglądem Wojewody, który uznał, że przepisy specustawy nie upoważniają organów orzekających do oceny racjonalności czy słuszności rozwiązań przyjętych we wniosku o ustalenie lokalizacji drogi publicznej. Podkreślić jednak należy, że aprobata dla tego stanowiska Wojewody nie oznacza akceptacji przez skład orzekający stanowiska zajętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 46/07, [w:] LEX nr 338845 . W orzeczeniu tym sformułowany został bowiem dalej idący pogląd, że "wojewoda pełni w procesie budowy drogi krajowej funkcję organu administracji, który jest zobowiązany wyłącznie do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji i pozwolenia na budowę, nie jest natomiast upoważniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani też do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. Inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych inwestycji". Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszym składzie zaproponowana w tym wyroku wykładnia przepisów specustawy jest zbyt daleko idąca. W pierwszym rzędzie zauważyć należy, że przepis art. 4 tej ustawy (aktualnie odpowiada mu przepis art. 11c) nakazywał stosować do postępowań w sprawach o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy. Konstrukcja przepisów specustawy wskazuje, że uregulowane nią postępowanie w sprawie lokalizacji drogi publicznej toczyło się z wniosku zarządcy drogi, co powodowało związanie organów orzekających w tych sprawach treścią tego wniosku. Zauważyć trzeba, że w kontrolowanej sprawie funkcję zarządcy drogi, jak i organu I instancji pełnił jednak ten sam podmiot, a mianowicie Prezydent Miasta J., które to miasto działa na prawach powiatu w rozumieniu art. 91 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.). Podobna sytuacja będzie miała miejsce w sprawach w których starosta ziemski orzeka w przedmiocie lokalizacji drogi powiatowej. Tym samym już tylko z tego względu nieuprawnione byłoby przyjęcie stanowiska, że orzekający w sprawie organ I instancji był związany złożonym wnioskiem lokalizacyjnym i mógł go jedynie uwzględnić w całości wydając decyzję pozostającą z nim w zgodzie. Także organ odwoławczy był władny uchylić decyzję lokalizacyjną bądź stwierdzić jej nieważność w przypadku stwierdzenia, że była ona dotknięta wadą. Mógł jednak to uczynić z zastrzeżeniem art. 9 ust. 3 specustawy, zgodnie z którym organ ten (podobnie jak i sąd administracyjny) nie mógł uchylić takiej decyzji w całości, ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą była dotknięta tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki. Przepis art. 9 ust. 3 specustawy, któremu aktualnie odpowiada jej art. 11 g ust. 3, zdaniem składu orzekającego, stanowi lex specialis w stosunku do art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. dopuszcza on bowiem możliwość wydania decyzji uchylającej w części decyzję organu I instancji i przekazania sprawy w tym zakresie organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zauważyć wreszcie należy, że przepisy specustawy nie zwolniły organów orzekających na podstawie jej przepisów z wynikającego z art. 77 § 1 k.p.a. obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, czy kierowania się określoną w art. 7 tej ustawy zasadą prawdy obiektywnej. Tym samym okoliczność, że Wojewoda działający w sprawie jako organ odwoławczy nie był uprawniony do dokonania zmian w decyzji lokalizacyjnej dotyczącej usytuowania zatoki dla autobusów, nie oznaczała braku możliwości wydania przez niego opartej na przepisie art. 9 ust. 3 specustawy orzeczenia uchylającego w tej części zaskarżoną decyzję i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji celem rozważenia możliwości wprowadzenia korekty do tej decyzji. Korekty takiej w toku postępowania mógł bowiem dokonać jedynie wnioskodawca, oczywiście po przedłożeniu stosownych dokumentów wymaganych przepisami specustawy. Stanowisko Sądu zajęte w omawianej kwestii nie pociąga jednak za sobą konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji, bowiem wniosek skarżącego zmierzający do wprowadzenia korekty w usytuowaniu spornej zatoki autobusowej pozostawał w sprzeczności z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi, a w szczególności § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Uwzględnienie wniosku skarżącego zmierzającego do usytuowania spornej zatoki autobusowej w obszarze oddziaływania skrzyżowania projektowanego łącznika z ul. [...] spowodowałoby w konsekwencji możliwość wystąpienia zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zauważyć należy, że żądanie skarżącego zmierzało także do wykorzystania pod budowę zatoki autobusowej terenu skarpy porośniętej krzewami i drzewami, a zatem jego uwzględnienie wymagałoby dodatkowych nakładów finansowych związanych z koniecznością niwelacji terenu, a w konsekwencji zwiększyłoby koszty realizacji inwestycji. W tym miejscu przywołać należy również stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zajęte w wyroku z dnia 6 czerwca 2005 r. sygn. akt K 23/05 [w:] OTK-A 2006/6/62, w którym odniósł się on do stosowania art. 10 specustawy. Trybunał w powołanym wyroku podniósł, że "wyłączenie (tym przepisem) stosowania procedur przewidzianych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...) nie zwalnia decydentów od troski o należyte przestrzeganie i kształtowanie ładu przestrzennego w Polsce oraz roztropnej troski o interesy lokalne, ale uwalnia od typowych procedur, które mogłyby uniemożliwiać i paraliżować podejmowanie decyzji w zakresie lokalizacji dróg i pozwoleń budowlanych". Wreszcie dostrzec trzeba, że zgodnie z art. 6 specustawy organy orzekające w sprawie lokalizacji drogi publicznej nie mogły uzależniać wydania tej decyzji od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Odnosząc się do pozostałych argumentów skargi przyjdzie zauważyć, że z działki nr [...] wydzielony został pod budowę zatoki autobusowej teren o powierzchni [...] m² przeznaczony w planie miejscowym pod zabudowę, a nie jak podał skarżący o powierzchni [...] m². Obszar [...] m² nowowydzielonej działki nr [...] był bowiem zaliczony gruntów leśnych. Wreszcie zauważyć przyjdzie, że w załączniku graficznym do decyzji lokalizacyjnej przewidziano także dojazd do działki skarżącego, na co zasadnie zwrócił uwagę Wojewoda w uzasadnieniu decyzji. Reasumując w należy stwierdzić, ze decyzja Wojewody [...] zapadła w zgodzie z przepisami prawa materialnego. Wskazać też przyjdzie, że decyzja ta nie narusza także przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd działając na mocy art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.