II SA/Gl 960/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi "A" Sp. J. w M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki budynku oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. wszczął w dniu [...] r. z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego zlokalizowanego w M. przy ul. [...]. Administratorem budynku był Zakład Gospodarki Lokalowej w M., zaś jego właścicielem w części gmina a części osoba prywatna Uzyskano także zgodę Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Katowicach na dokonanie rozbiórki. W [...] r. udziały w nieruchomości zostały zbyte i jej właścicielem została "A" Spółka Jawna G. S. G. S. z siedzibą w M. (dalej jako "A"). W dniu [...] r. PINB w M. przeprowadził oględziny przedmiotowej nieruchomości w trakcie, których ustalił, iż: "przedmiotowy budynek pozostaje zabezpieczony przed dostępem osób postronnych. Okna w kondygnacji parteru są zamurowane cegłami oraz bloczkami Ytong. Od strony ulicy dostęp na posesję zabezpieczony bramą, która wg oświadczenia Pana G. S. jest trwale zamknięta. Okap nad chodnikiem zabezpieczony poprzez wykonaną siatkę zabezpieczającą na spornikach stalowych. Na elewacjach szczytowych oraz elewacji podłużnej wzdłuż ulicy stwierdzono odspojenie i uszkodzone tynki. Właściciel budynku oświadczył, że w planach jest rozbiórka budynku w terminie do 3 lat tj. po zaprojektowaniu i uzyskaniu pozwolenia na budowę nowego budynku. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. PINB w M. nałożył na właściciela obowiązek dostarczenia ekspertyzy dotyczącej stanu technicznego budynku, ze szczególnym uwzględnieniem stanu elementów konstrukcyjnych budynku, zawierającej zakres robót budowlanych, w tym robót zabezpieczających koniecznych do wykonania w celu wyeliminowania zagrożenia dla osób mogących znaleźć się w pobliżu obiektu, bądź w obiekcie. Taka opinia została przedstawiona dnia [...] r. Ze względu na ogólność przedstawionej opinii zobowiązano właściciela do przedstawienia kolejnej opinii oraz wezwano autora pierwszej, J. O. w charakterze świadka. Oświadczył on, że "nie dokonywał oględzin przedmiotowego budynku wewnątrz a jedynie od strony ulicy [...]". Biegły oświadczył że nie dokonywał on także odkrywek elementów konstrukcyjnych budynku, nie posiada aktualnej dokumentacji fotograficznej dotyczącej wnętrza ww. obiektu". Świadek podkreślił, że budynek jest w złym stanie technicznym i jego remont jest zupełnie nieopłacalny. Jak wspomniał w swojej opinii z [...] r. budynek należy bezwzględnie rozebrać do końca [...] r. W sprawie została przeprowadzona rozprawa administracyjna. W jej trakcie G. S. stwierdził, że jego zamiarem jest rozbiórka spornego obiektu ma to nastąpić na przełomie [...] r. Przedłożył także Ocenę Stanu Technicznego Budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. [...] w M. swojego autorstwa. W dniu [...] r. organ przeprowadził oględziny, w trakcie których ustalił iż przedmiotowy obiekt to budynek jednokondygnacyjny z poddaszem użytkowym, podpiwniczony. Wykonany jako murowany z cegły, dach drewniany kryty dachówką. Od zewnątrz obiektu widoczne liczne odspojenia tynków, obluzowane zmurszałe cegły, brak cegieł, ściany fundamentowe z kamienia zawilgocone. Pokrycie dachu wykazuje nieszczelności, brak dachówek dachówki obluzowane, widoczne jest zapadnięcie połaci dachowej w miejscu wewn. klatki schodowej. Wewnątrz obiektu stwierdzono przegnicie krokwi (2szt.) od strony drogi. W tym miejscu połać dachowa jest załamana. W tym miejscu występują również dziury w połaci dachowej - ubytki dachówek. W szczycie dachu w kalenicy nad pionem klatki schodowej znajduje się dziura w dachu - wg oświadczenia właściciela po rozebranym kominie. Na połaci dachowej widoczne nieszczelności, niestabilne dachówki, wypłukania spoin ścian fundamentowych kamiennych oraz liczne ubytki cegieł w murze zewnętrznym. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. (znak: [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. nakazał na podstawie art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego "A", właścicielowi nieużytkowanego budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w M., na działce o numerze geodezyjnym 1, rozebrać uszkodzony, nieużytkowany budynek zlokalizowany przy ul. [...] w M., na działce nr 1 oraz uporządkować teren rozbiórki po jej zakończeniu. Termin przystąpienia do ww. robót rozbiórkowych określono nie później niż od [...] r. oraz ich zakończenia do [...] r. Decyzją znak [...] z dnia [...] r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił powyższą decyzję oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W wyniku rozpoznania skargi "A" Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 19 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 1254/15 oddalił skargę na decyzję organu, jednakże w uzasadnieniu wskazano, iż "w ocenie Sądu, faktyczne i prawne okoliczności niniejszej sprawy nie dawały podstawy do wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Skoro skarżąca przedłożyła ocenę stanu technicznego obiektu, a organ I instancji wezwał jej autora w charakterze świadka, a także przeprowadził rozprawę administracyjną i oględziny - w konsekwencji czego uznał zebraną dokumentację za wystarczającą dla rozstrzygnięcia sprawy w zakresie wydania decyzji z art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, to brak było podstaw do ferowania zarzutu nienależytego zebrania przez tenże organ materiału dowodowego. Odnosząc się do zarzutów skargi należało przyjąć, że nie znajdują one uzasadnienia. W ocenie składu orzekającego choć prawidłowa jest decyzja PINB o rozbiórce, to uchylenie decyzji znak [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z takim wskazaniem stanowiłoby naruszenie zakazu reformationis in peius wyrażonego w art. 134 § 2 p.p.s.a. PINB w M. przeprowadził w dniu [...] r. oględziny, podczas których ustalono, iż utrzymuje się nadal bardzo zły stan techniczny budynku. Właściciel oświadczył, że nie dokonywał żadnych prac remontowych, zabezpieczających itp. w ww. obiekcie. W dniu [...] r. przeprowadzono kolejną rozprawę administracyjną, podczas której sporządzono protokół, z którego wynika, iż G. S. oświadcza, że od czasu wydania decyzji PINB M. nr [...] z dnia [...] r.. nie wykonywano żadnych robót w obrębie przedmiotowego budynku, nie wykonywano żadnych prac mających na celu poprawę stanu technicznego obiektu. W jego ocenie takie prace nie są konieczne. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M., działając na podstawie art. 67 ust. 1, art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego oraz na podstawie § 6 i § 7 ust. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych, nakazał "A", właścicielowi nieużytkowanego budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w M., na działce o nr geodezyjnym 2, rozebrać wyżej wymieniony uszkodzony, nieużytkowany budynek zlokalizowany przy ul. [...] w M., na działce nr 1, uporządkować teren rozbiórki po jej zakończeniu. Termin przystąpienia do robót rozbiórkowych określono nie później niż od [...] r. oraz ich zakończenia wraz z uporządkowaniem terenu do [...] r. Zaskarżoną decyzją Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Wskazał, że związany jest wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 19 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 1254/15. Zgodnie z wyrażonym tam stanowiskiem postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo. Skoro skarżąca przedłożyła ocenę stanu technicznego obiektu, a organ I instancji wezwał jej autora w charakterze świadka, a także przeprowadził rozprawę administracyjną i oględziny - w konsekwencji czego uznał zebraną dokumentację za wystarczającą dla rozstrzygnięcia sprawy w zakresie wydania decyzji z nrt. 67 ust, 1 ustawy Prawo budowlane, to brak było podstaw do ferowania zarzutu nienależytego zebrania przez tenże organ materiału dowodowego (...) IV ocenie składu organu choć prawidłowa jest decyzja PINB o rozbiórce, to uchylenie decyzji (...) Wojewódzkiego Inspektom Nadzoru Budowlanego w Katowicach z takim wskazaniem stanowiłoby naruszenie zakazu reformaliouis in peius wyrażonego w art. 134 § 2 p.p.s.a. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożyła "A" Spółka Jawna reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Domagając się uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji, umorzenia postępowania w sprawie oraz zasądzenia kosztów postępowania, zarzuciła Śląskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego naruszenie: art. 153 p.p.s.a. przez uznanie, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania mogą być wyrażone w nieprawomocnym wyroku, art. 170 p.p.s.a. przez uwzględnienie oceny prawnej wyrażonej w nieprawomocnym wyroku. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Istotą zarzutu skargi jest następująca okoliczność. Tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 19 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 1254/15 przesądził w sprawie, iż zebrany materiał dowodowy jest wystarczający do wydania decyzji przez organ nadzoru budowlanego. Z tego materiału wynika również, iż prawidłowy jest tok rozumowania organów administracji w sprawie konieczności rozbiórki budynku. Skarżąca złożyła od tego wyroku skargę kasacyjną, która do dnia rozstrzygania w sprawie nie została rozpatrzona. Orzeczenie WSA jest zatem nieprawomocne. Zatem w świetle art. 170 p.p.s.a. nie wiąże organów administracji. Ze stanowiskiem takim nie sposób się zgodzić. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie". Powołując się właśnie na powyższy przepis organy nadzoru budowlanego uznały się za związane wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 19 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 1254/15. Zgodnie zaś z art. 170 p.p.s.a. "orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby". Sąd wskazuje, iż art. 153 i art. 170 p.p.s.a. to dwa odrębne przepisy, których funkcja i zakres oddziaływania są zupełnie inne, i przynajmniej na gruncie rozpatrywanej sprawy nie można ich łączyć. Jak wskazał J.P. Tarno w swym komentarzu do art. 153 p.p.s.a. (lex/el) "Należy odróżniać związanie oceną prawną od związania prawomocnym wyrokiem. Ocena prawna wiąże sąd i organy administracyjne w danej sprawie, natomiast związanie prawomocnym wyrokiem może odnosić się do innych postępowań w zakresie, w jakim rozstrzyga określoną kwestię prawną, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w innej sprawie". Autor ten podkreśla, że co prawda ustawodawca użył w art. 153 p.p.s.a. słowa "orzeczenie", jednakże chodzi w nim nie o sentencję, lecz o uzasadnienie orzeczenia. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem przede wszystkim z wykładnią prawa, a ta może się mieścić jedynie w uzasadnieniu wyroku. W zakresie oceny prawnej mieści się zarówno krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym, jak i wyjaśnienie, dlaczego zastosowanie to zostało w danym konkretnym przypadku uznane przez sąd administracyjny za błędne i jakie, zdaniem tego sądu, przepisy prawne powinny być zastosowane lub jaka powinna być ich interpretacja, aby rozstrzygnięcie organu administracyjnego mogło być uznane za zgodne z prawem. Upraszczając ten model można stwierdzić, iż związanie wyrokiem prawomocnym dotyczy jego sentencji. W przypadku art. 153 p.p.s.a. następuje związanie uzasadnieniem, dokonaną tam oceną prawną. A wspomniany przepis nie stanowi, iż związanie oceną prawną dotyczy tylko orzeczeń prawomocnych (chyba, że NSA uchyli taki wyrok). Biorąc pod uwagę powyższe należy uznać, iż w rozstrzyganej sprawie organy nadzoru budowlanego prawidłowo zastosowały art. 153 p.p.s.a. uznając się za związane wskazaniami dotyczącymi oceny prawnej i faktycznej. Zarzuty skargi są zatem niezasadne. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując w takim zakresie sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszeń skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.