II SA/Gl 960/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Asesor WSA Aneta Majowska, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi B. W. (W.) na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 27 czerwca 2025 r. nr IFXIV.7843.11.16.2024 w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty B. z dnia 17 października 2024 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącego 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. B. W. (dalej: "skarżący") w dniu 30 września 2024 r. zgłosił do Starosty [...] (dalej: "organ I instancji") zamiar wykonania robót budowlanych polegających na budowie przydomowej oczyszczalni ścieków o wydajności 0,9 m³/dobę z drenażem rozsączającym na terenie działki nr ewid. [...] przy ul. [...] nr [...], położonej w miejscowości P. (gm. M.), obręb P., powiat [...]. Do zgłoszenia dołączone zostały: opis techniczny projektowanej przydomowej oczyszczalni; szkic sytuacyjny przedstawiający lokalizację oczyszczalni na terenie nieruchomości inwestycyjnej; rysunki - schematy budowy oczyszczalni; deklaracja właściwości użytkowych oczyszczalni i rur drenażowych; karta katalogowa producenta; opinia geotechniczna z rozpoznania podłoża gruntowego terenu na działce nr [...] przy ul. [...] w P.; informacja Gminnego Zakładu Gospodarki Wodnej i Komunalnej w M. z dnia 21 stycznia 2022 r. o braku kanalizacji sanitarnej oraz możliwości wykonania przyłącza kanalizacji na działce o nr ewid. [...]; decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. z dnia 21 listopada 2024 r. w przedmiocie zgłoszenia wodnoprawnego w sprawie wykonania urządzeń wodnych służących do wprowadzania do ziemi ścieków oczyszczonych z przydomowej oczyszczalni ścieków na potrzeby zwykłego korzystania z wód - wykonanie drenażu rozsączającego - na działce o nr ewid. [...]. Organ I instancji decyzją z dnia 17 października 2024 r., nr [...] (znak: [...]), działając na podstawie art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2025 r. poz. 418, zwanej dalej: "pr.b."), wniósł sprzeciw wobec przedmiotowego zgłoszenia. Wskazał na uregulowania zawarte w § 12 ust. 1 pkt 7 lit. c) i e) uchwały Rady Gminy M. [...] z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M., dotyczącej miejscowości P. - obszar III zmiany studium (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z dnia [...] r. poz. [...], dalej w skrócie: "m.p.z.p."), zgodnie z którymi na obszarze położonym w granicach tego planu zakazuje się stosowania przydomowych oczyszczalni ścieków. W odwołaniu skarżący powołał się na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego nr [...] z dnia [...]r. (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z [...] r., poz. [...]), które uchyliło powołany przez organ I instancji zapis m.p.z.p. Wojewoda Śląski decyzją z dnia 27 czerwca 2025 r., nr IFXIV.7843.11.16.2024, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (podany publikator: Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej w skrócie: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 pr.b., po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia 17 października 2024 r. W toku postępowania odwoławczego, pismem z dnia 14 marca 2025 r. wezwał skarżącego do uzupełnienia przedmiotowego zgłoszenia, które zostało uzupełnione pismem skarżącego z dnia 5 kwietnia 2025 r. Wojewoda Śląski podkreślił, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 5 pr.b. budowa oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50m³ na dobę nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30. Przedmiotowe zgłoszenie zawiera wszystkie informacje, o których mowa w art. 30 ust. 2 pr.b., oraz dołączono do niego wymagane dokumenty, o których mowa w art. 30 ust. 2a pr.b., po uwzględnieniu treści prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 lipca 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 511/24, stanowiącego rezultat rozpatrzenia odrębnej skargi, złożonej również z inicjatywy skarżącego, dotyczącej sprzeciwu od zgłoszenia wodnoprawnego. Zgodnie z rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Śląskiego nr [...] z dnia [...] r. zapis § 12 ust. 1 pkt 7 lit. e) uchwały (dotyczący zakazu budowy przydomowych oczyszczalni ścieków na całym obszarze m.p.z.p.) został uchylony. Oznacza to, że powołanie się na ten zapis w decyzji organu I instancji nie mogło odnieść skutku, ale pozostałe zapisy m.p.z.p. są wiążące, w tym ustalenia § 8, o treści: "8. Dla całego obszaru planu, który położony jest w granicach Głównego Zbiornika Wód Podziemnych (GZWP[...] [...] - [...]) obowiązuje zakaz: a) wysypywania i wylewania nieczystości do wód i gruntu, b) lokalizacji inwestycji, które mogą zanieczyścić wody podziemne ze względu na wytwarzane ścieki, emitowane pyły i gazy oraz składowane odpady, c) lokalizacji inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska wodnego, d) rolniczego wykorzystywania ścieków". W ocenie Wojewody, zacytowany zapis wyklucza możliwość zlokalizowania na terenie nieruchomości o nr ewid. działki [...] (w całości znajdującej się w granicach GZWP [...] [...] - [...]), oczyszczalni ścieków z drenażem rozsączającym, w gruncie podczyszczone ścieki. Rozwiązanie takie narusza ustalony w planie zakaz wylewania nieczystości do gruntu oraz zakaz lokalizacji inwestycji, które mogą zanieczyścić wody podziemne. Powyższe naruszenie uzasadnia na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 pr.b., zgłoszenie sprzeciwu. Nie jest też możliwe dopuszczenie planowanej inwestycji w oparciu o art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 733, dalej w skrócie: "u.u.c.p."). Przepis ten stanowi, że: "Właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych.". Jakkolwiek do akt sprawy dołączono dokumenty potwierdzające brak istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej w rejonie ulicy [...] w P. oraz nieekonomiczność jej budowy, tym niemniej zacytowany art. 5 ust. 1 pkt 2 u.u.c.p., wskazuje różne możliwości zapewnienia odbioru ścieków w przypadku, gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona. Alternatywnie są to: wyposażenie nieruchomości w bezodpływowy zbiornik nieczystości ciekłych lub wyposażenie nieruchomości przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych. Po uwzględnieniu zakazów wynikających z zapisów § 8 m.p.z.p. w realiach niniejszej sprawy jedynymi rozwiązaniami dopuszczalnymi w oparciu o art. 5 ust. 1 pkt 2 u.u.c.p. jest wyposażenie nieruchomości w bezodpływowy zbiornik na nieczystości ciekłe lub zastosowanie przydomowej oczyszczalni ścieków z rozwiązaniami uniemożliwiającymi "wylewania nieczystości do wód i gruntu". W tej sytuacji, kwestie związane ze spełnieniem przez zgłoszoną oczyszczalnię przydomową wymagań określonych w przepisach odrębnych, nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W skardze z dnia 1 lipca 2025 r. skarżący domagał się uchylenie decyzji Wojewody Śląskiego. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 6 pkt 2 pr.b., poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego i błędne przyjęcie definicji "nieczystości", w tym również nieuwzględnienie wytycznych wyroku WSA w Gliwicach z dnia 30 lipca 2024 r., oraz naruszenie przepisów prawa procesowego, zwłaszcza art. 7, art. 7a § 1, art. 8 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nie uwzględnienie interesu społecznego i nie rozstrzygnięcie wątpliwości na jego korzyść. W kwestii niezgodności zgłoszenia budowlanego z zapisami m.p.z.p. skarżący uznał, że na obszarze jego inwestycji brak jest miejskiej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz technicznych możliwości wykonania tychże sieci, co potwierdza Gminny Zakład Gospodarki Wodnej i Komunalnej w M. (pismo z dnia 21.01.2022 r.). Ustawodawca w art. 5 ust. 1 pkt 2 u.u.c.p., zagwarantował możliwość wyposażenia nieruchomość w przydomową oczyszczalnię ścieków przed wybudowaniem sieci kanalizacyjnej oraz zwolnił właścicieli nieruchomości od obowiązku przyłączenia do tej sieci. Unormowanie zawarte w § 26 ust. 3 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania stanowi, że w razie braku warunków przyłączenia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej działka, może być wykorzystana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, pod warunkiem zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody, a także zastosowania zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków. Z załączonych do zgłoszenia budowlanego dokumentów wynika, iż planowana do wykonania oczyszczalnia ścieków dla potrzeb gospodarstwa domowego, zgodnie z danymi podawanymi przez producenta, spełnia wymagania określone w przepisach rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1311). Dodatkowo, w m.p.z.p. nie sformułowano zakazu budowy urządzeń wodnych służących do odprowadzania oczyszczonych ścieków do ziemi. W podobnych sprawach, wielokrotnie orzekały sądy administracyjne (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 września 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 645/23, o treści: " Zapisów planu miejscowego nie można interpretować w sposób ograniczający prawo własności w zakresie, w którym nie znajduje to umocowania w obowiązujących przepisach prawa, tym bardziej, że ustawodawca w przypadku, gdy budowa sieci kanalizacji jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, uznał wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych za równorzędnie dopuszczalne sposoby wypełnienia obowiązku właściwego odprowadzania ścieków". Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 u.u.c.p. przez nieczystości ciekłe należy rozumieć ścieki gromadzone przejściowo w zbiornikach bezodpływowych lub osadnikach w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków. Powyższe oznacza, że oczyszczone ścieki są odprowadzane do gruntu z oczyszczalni ścieków, a nie z jej części, tj. zbiornika wstępnego i osadnika, stąd też nie są już nieczystościami ciekłymi. Skarżący jednak nie może w pełni korzystać z własnej nieruchomości od miesiąca listopada 2023 r., kiedy to złożył pierwszy wniosek - zgłoszenie wodnoprawne budowy drenażu rozsączającego W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, w skrócie: "p.p.s.a.") sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przypomnieć należy, że rozpoczęcie procesu inwestycyjnego powinno być co do zasady poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę. Zasadę tę wyraża art. 28 ust. 1 pr.b. Wyjątkiem od tej zasady jest m. in. art. 29 pr.b., który określa przypadki, gdy pozwolenie nie jest wymagane. Art. 29 ust. 1 pkt 5 pr.b. stanowi, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m³ na dobę. Jednocześnie w świetle art. 30 ust. 6 pkt 2 pr.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy. Organy administracji publicznej "działają na podstawie i w granicach prawa" (art. 7 Konstytucji RP), zatem także "na podstawie i w granicach" przepisów prawa miejscowego, w tym przypadku m.p.z.p. W rozpatrywanej sprawie nie jest sporne, że część działki nr [...], na której skarżący planuje budowę przydomowej oczyszczalni ścieków, zlokalizowana jest na obszarze oznaczonym w m.p.z.p. symbolem 8MN, oznaczającym tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W regulacji § 8 m.p.z.p. w zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego ustalono dla całego obszaru planu, który położony jest w granicach Głównego Zbiornika Wód Podziemnych (GZWP [...] [...] - [...]) zakaz: a) wysypywania i wylewania nieczystości do wód i gruntu; b) lokalizacji inwestycji, które mogą zanieczyścić wody podziemne ze względu na wytwarzane ścieki, emitowane pyły i gazy oraz składowane odpady; c) lokalizacji inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska wodnego; d) rolniczego wykorzystywania ścieków. Przepis ten podlega ścisłej interpretacji oraz dotyczy między innymi nieczystości oraz ich wysypywania i wylewania do wód i gruntu (lit. a). Tymczasem, na nieruchomość skarżącego nie będą wysypywanie i wylewanie nieczystości, co szeroko zostało wykazane w toku postępowania administracyjnego, jak również odwoławczego (por. pismo skarżącego z dnia 5 kwietnia 2025 r.). W § 12 ust. 1 pkt 7 lit. c) m.p.z.p. w zakresie odprowadzania ścieków wskazano, że do czasu realizacji kanalizacji sanitarnej dopuszcza się gromadzenie ścieków w obrębie własnej działki za pomocą szczelnych zbiorników bezodpływowych. Tak więc, regulacja powyższa nie obejmuje i nie wprowadza zasady niedopuszczalności posadowienia przydomowej oczyszczalni ścieków. Dodatkowo, rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Śląskiego z dnia [...] r., nr [...], stwierdzono nieważność m.p.z.p. w części m. in. uregulowania § 12 pkt 7 lit. e), które zakazywało dla całego obszaru objętego planem miejscowym stosowania przydomowych oczyszczalni ścieków, bowiem to ustalenie naruszało przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 u.u.c.p. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.u.c.p. właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Z zacytowanej regulacji wynika, że jeśli przydomowa oczyszczalnia ścieków spełnia wymogi techniczne stawiane tym urządzeniom, jej eksploatacja jest prawnie dopuszczalna, a korzystający z tego urządzenia spełnia kryteria utrzymania czystości i porządku na nieruchomości. W myśl natomiast art. 2 ust. 1 pkt 1 u.u.c.p. przez nieczystości ciekłe należy rozumieć ścieki gromadzone przejściowo w zbiornikach bezodpływowych lub osadnikach w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków. Co więcej, mając na uwadze treść art. 153 p.p.s.a., należy podkreślić, iż stosowanie m.p.z.p. powinno odbywać się w sposób, który sprzyja uzyskaniu efektu spójności systemu prawa oraz komplementarności regulacji prawnych w danym zakresie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 lipca 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 511/24). Regulacje zacytowanego § 8 i § 12 ust. 1 pkt 7 lit. c) m.p.z.p. winny być interpretowane z uwzględnieniem art. 2 ust. 1 pkt 1 i art. 5 ust. 1 pkt 2 u.u.c.p. w związku z art. 30 ust. 6 pkt 2 pr.b. W konsekwencji nie można wywodzić zakazu budowy przydomowych oczyszczalni ścieków (także tych z drenażem rozsączającym), w przypadku gdy m.p.z.p. nie zawiera wyraźnego zakazu lokalizacji tych urządzeń, a budowa i eksploatacja tych urządzeń - jeżeli spełniają wymagania określone w przepisach odrębnych - jest dopuszczalna ustawowo (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 1734/16). Jeżeli formalnie sprzeczne z ustaleniami m.p.z.p. zamierzenie inwestycyjne jest dozwolone wprost przepisami rangi wyższej niż tzw. prawo miejscowe, przepisy aktu prawa miejscowego należy interpretować tak, by sprzeczność tą wyeliminować. Również wówczas, gdy wobec jasnych, niebudzących wątpliwości zapisów tego aktu, nie da się go "wyinterpretować" w zgodzie z ustawą, zapis ten jako nielegalny należy pomijać (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2023 r. sygn. akt III OSK 2555/21). W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji dokonały wadliwej, bo sprzecznej z art. 2 ust. 1 pkt 1 i art. 5 ust. 1 pkt 2 u.u.c.p. wykładni uregulowań m.p.z.p. w związku z art. 30 ust. 6 pkt 2 pr.b. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji zastosuje zalecenia wynikające z przedstawionego powyżej uzasadnienia (art. 153 p.p.s.a.). W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2 sentencji, na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. i dotyczą one zwrotu wpisu sądowego (500 zł.). Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.