II SA/Gl 961/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędzia WSA Maria Taniewska- Banacka (spr.), Protokolant Referent Anna Cyganek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2009 r. sprawy ze skargi K. K.- J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję w całości i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu, 2. zasądza na rzecz skarżącej od Wojewody [...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...] r. nr [...] Starosta Z. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej orzekł o odmowie zwrotu na rzecz K. K.-J. wywłaszczonej nieruchomości położonej w Z., oznaczonej pierwotnie jako działka nr [...], a obecnie jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] sprzedano na rzecz osób fizycznych, co zostało ujawnione w księgach wieczystych, działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] oddano w użytkowanie osobom fizycznym, działki nr [...], nr [...] i nr [...] stanowią własność gminy Z., działki nr [...] i nr [...] stanowią urządzone drogi dojazdowe do garaży - własność gminy Z., działka nr [...] oddana została w użytkowanie wieczyste (ułamkowy udział) osobie fizycznej. Tym samym wywłaszczona nieruchomość, poza działką nr [...], została wykorzystana na cel wywłaszczenia - infrastrukturę osiedlową. Istnieje natomiast możliwość zwrotu na rzecz wnioskodawczyni działki nr [...], która stanowi własność gminy Z. Podczas rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w Starostwie w dniu [...] r. proponowano B. J., pełnomocnikowi K. K.-J., zwrot ww. działki nr [...] k.m. [...], jednakże B. J. nie przystał na powyższą propozycję. W konsekwencji w myśl art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. -Dz.U. 2004, Nr 261 poz. 2603 z poźn. zm.) roszczenie o zwrot nie przysługuje z uwagi na fakt, że przed dniem wejścia w życie ustawy nieruchomość została sprzedana bądź ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Od decyzji wydanej przez organ I instancji odwołanie złożyła reprezentowana przez pełnomocnika K. K.-J., wnosząc o uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu strona podniosła, iż nie zwracała się z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, lecz o cyt. "potwierdzenie naruszenia prawa przez organ publiczny podczas zarządzania wywłaszczoną nieruchomością w okresie [...] oraz w okresie późniejszym, które wyrządziło szkodę". K. K.-J. zarzuciła ponadto, iż zaskarżona decyzja zawiera nieprawdziwe stwierdzenia dotyczące wywłaszczenia nieruchomości zgodnie planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta Z. (zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej w Z. Nr [...] z [...] r.) oraz wykorzystania nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie w I instancji. W uzasadnieniu wskazał, iż w trakcie rozprawy administracyjnej przeprowadzonej przez organ I instancji [...] r. K. K. – J., reprezentowana przez pełnomocnika B. J., wycofała wniosek o zwrot nieruchomości, zażądała jednocześnie wypłacenia odszkodowania w kwocie [...] zł za straty materialne wyrządzone rażącym naruszeniem prawa przez Prezydenta Z. oraz przekazanie na jej rzecz w rozliczeniu powyższej kwoty, działki zamiennej przy ul. [...]. Zgodnie natomiast z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości organ administracji publicznej działa na wniosek strony, a zatem w sytuacji, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygniecie określonej treści organ winien umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. Starosta Z. zamiast orzec o umorzeniu postępowania w trybie cytowanego wyżej art. 105 § 1 k.p.a. orzekł o odmowie zwrotu ww. nieruchomości, a w konsekwencji zaskarżone rozstrzygnięcie jest wadliwe. Odnośnie natomiast wniosku o potwierdzenie naruszenia prawa przez organ administracji publicznej polegające na pozbawieniu uprawnienia do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z uwagi na jej rozdysponowanie Wojewoda [...] wskazał, że pismem z [...] r. K. K.- J. wystąpiła do niego z tożsamym wnioskiem. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] powyższy wniosek został skarżącej zwrócony z uwagi na fakt, iż wynikające z niego żądanie ma charakter cywilnoprawny (stanowisko Wojewody [...] w przedmiotowej sprawie podzielił Minister Infrastruktury, który postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody). W konsekwencji wniosek skarżącej nie podlega rozpoznaniu w postępowaniu administracyjnym. Pismem z dnia [...] r. działająca przez pełnomocnika K. K.-J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na otrzymaną decyzję drugoinstancyjną. Decyzji tej zarzuciła nie ustalenie faktycznego i prawnego stanu wywłaszczonej nieruchomości i nie odniesienie się do zawartych w odwołaniu zarzutów. Podniosła nadto, iż Wojewoda [...] błędnie odczytał jej odwołanie jako rezygnację ze zwrotu wywłaszczonej nieruchomości podczas gdy cyt. "nawet w domniemaniu takiego wniosku trudno się doszukać". W uzasadnieniu wskazała w tej mierze, iż Starosta Z. zaproponował zwrot w naturze tylko części o powierzchni [...] m2 (z działki [...] m2). Powierzchnia [...] m2 nie spełnia kryteriów działki budowlanej i dlatego strona zaproponowała w drodze ugody zwrot nieruchomości w postaci działki zamiennej stanowiącej własność Gminy Z. Propozycja została przez Starostę odrzucona i orzekł w swojej decyzji "odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nr [...]". Natomiast domniemanie Wojewody jakoby strona złożyła wniosek o rezygnację w ogóle ze zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest bezpodstawne, takiego wniosku strona bowiem nie składała. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które wskazał był w zaskarżonej decyzji. Zaakcentował, że z protokołu z rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu [...] r. wyraźnie wynika, że pełnomocnik strony wycofał wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Także w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej strona wskazała, że nie składała wniosku o zwrot nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej : p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie. Należy bowiem stwierdzić, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 63 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7, 8 i 9 k.p.a. Przypomnieć w tym miejscu należy, że w myśl art. 63 § 2 k.p.a. każde podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Wymaganie w postaci zawarcia w podaniu żądania wiąże się z wyznaczeniem przedmiotu postępowania, brak ten jeśli nie zostanie usunięty powoduje zatem bezskuteczność wniesionego podania. Określenie żądania bądź jego sprecyzowanie należą zawsze do wnoszącego podanie (por. np. B. Adamiak /w/ B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006 r., s. 63; M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005 r., s. 434-435; G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I, Zakamycze, 2005 r., s. 614 – 615). W konsekwencji w przypadkach, gdy treść żądania budzi wątpliwości, organ administracji publicznej nie jest uprawniony do samodzielnego jej precyzowania, mogłoby to bowiem prowadzić do niedopuszczalnej zmiany kwalifikacji prawnej żądania, wbrew intencjom osoby wnoszącej podanie. O tym, jaki charakter ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym decyduje bowiem ostatecznie strona, a nie organ administracyjny, do którego strona pismo to skierowała. W razie wątpliwości, organ administracyjny winien zatem wezwać stronę do wyrażenia swego stanowiska tak aby jednoznacznie ustalić intencję strony zarówno co do samego charakteru wniesionego pisma, jak też zakresu zgłoszonego żądania. Reguła powyższa dotyczy zarówno wniosków wszczynających postępowanie administracyjne, jak też innych podań składanych w toku już prowadzonego przez organ postępowania. Powinna ona zatem znaleźć zastosowanie zawsze gdy pismo strony zredagowane zostało w sposób niezręczny bądź niezrozumiały, nie pozwalający na jego jednoznaczne odczytanie – por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2006 r., I OSK 1134/05, LEX nr 275439. W konsekwencji stwierdzenie, iż wniesione do organu administracji publicznej podanie budzi wątpliwości co do treści żądania, obliguje organ ten do podjęcia działań zmierzających do ustalenia rzeczywistej woli osoby, od której podanie pochodzi. Postępowaniu temu towarzyszyć winno należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Odstąpienie od czynności zwrócenia się do skarżącego o stosowne sprecyzowanie żądania stanowi naruszenie art. 7 i art. 9 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia – por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2006 r., II OSK 1004/05, LEX nr 266429; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2001 r. V SA 552/01, LEX nr 84484 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 1993 r., SA/Kr 2342/92 (niepublikowany). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdza, że prowadzone w sprawie postępowanie administracyjne zainicjowane zostało wnioskiem z dnia [...] r. Z. K. i N. K. zwracających się do Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] mapa [...] w Z. przy ul. [...]. Pismem z dnia [...] r. K. K.-J. poinformowała Urząd Wojewódzki w K., iż została spadkobierczynią matki Z. K. (w roku [...] została także spadkobierczynią N. K.). Strona podkreśliła, iż jej pismo cyt. "dotyczy wniosku o zwrot nieruchomości". Z kolei pismem z dnia [...] r. pełnomocnik K. K.-J. B. J. skierował do Starostwa Powiatowego w Z. wniosek o cyt. "zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka [...]". Także w kolejnych pismach pełnomocnik wskazywał, że dotyczą one wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Fakt ten podkreślała w pismach również sama K. K.-J., np. w piśmie z dnia [...] r. oraz z dnia [...] r. kiedy to zarzuciła Staroście, iż nie wydał jeszcze decyzji w sprawie. Także odwołując się od odmownej decyzji Starosty z dnia [...] r. strona żądała zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, powołując właściwe, jej zdaniem, przepisy prawa zwrot ten nakazujące. Żądanie zwrotu strona podtrzymywała także w trakcie będącego efektem uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej ponownego postępowania – np. w stanowiącym zażalenie na bezczynność Starosty pismem z dnia [...] r. oraz z dnia [...] r. i z dnia [...] r. Wbrew obecnym twierdzeniom skarżącej zdaniem Sądu nie ulega zatem wątpliwości, iż K. K.-J. jako spadkobierczyni pierwotnych wnioskodawczyń poparła wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i właśnie takie było jej żądanie w trakcie opisanej fazy postępowania. Kwestia treści żądania w miarę upływu czasu stawała się jednak coraz mniej klarowna. Jak wynika bowiem z dołączonego do akt sprawy protokołu z rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu [...] r. pełnomocnik skarżącej oświadczył wówczas, że rezygnuje ze zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i żąda odszkodowania. W konsekwencji decyzją z dnia [...] r. Starosta Z. umorzył prowadzone postępowanie wskazując, że czyni to na wniosek K. K.-J. W odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej strona wskazała jednak, iż nie składała wniosku o umorzenie postępowania, a jedynie, skoro sprzedaż działki nr [...] osobom trzecim uczyniła niemożliwym zwrot wywłaszczonej nieruchomości, domaga się obecnie zwrotu nieruchomości zamiennej i odszkodowania. W konsekwencji Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję rozstrzygnięciem z dnia [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Na tym etapie postępowania niejasność co do rzeczywistego zakresu żądania strony uległa spotęgowaniu. W piśmie z dnia [...] r., a także z dnia [...] r. K. K.-J. określiła bowiem w nagłówku przedmiot sprawy jako postępowanie odszkodowawcze za wywłaszczoną nieruchomość natomiast w piśmie z dnia [...] r. podała, iż domaga się wydania decyzji potwierdzającej naruszenie prawa przez Gminę Z. i przekazania w ramach odszkodowania nieruchomości zamiennej. Z kolei w trakcie rozprawy w dniu [...] r. B. J. odmówił przyjęcia zwrotu działki nr [...] i zażądał cyt. "zadośćuczynienia naruszenia praw do nieruchomości", a także przyznania prawa własności działki przy ul. [...] tytułem rekompensaty za poniesioną szkodę. Z kolei w odwołaniu od odmawiającej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia [...] r. K. K.-J. podała, że nie zwracała się z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lecz o cyt. "potwierdzenie naruszenia prawa". Pomimo wskazanych wyżej sprzeczności pomiędzy kolejnymi oświadczeniami strony, w tym niezgodnym z treścią pism z lat [...] zawartym w odwołaniu oświadczeniem, iż nie składała ona wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, sprzeczności powodujących, iż rzeczywista intencja strony jawiła się niejasno, organ II instancji nie podjął próby wyjaśnienia czego w istocie strona w kolejnych podaniach, w tym we wniesionym odwołaniu się domagała i samodzielnie uznał, że intencją strony było wycofanie wniosku o zwrot działki. W konsekwencji, pomimo powstałej w wyniku niejasnych, sprzecznych ze sobą oświadczeń istotnej wątpliwości co do rzeczywistej woli strony oraz wbrew wskazanym wyżej regułom wynikającym z art. 63 § 2 k.p.a., organ nie ustalił w sposób jednoznaczny zakresu zgłoszonego żądania. W konsekwencji wydaną przez organ II instancji decyzję uznać należy za co najmniej przedwczesną, wydaną bez należytego ustalenia rzeczywistego przedmiotu postępowania. W ramach ponownego postępowania organ II instancji winien zatem, wzywając stronę do jednoznacznych, wyczerpujących oświadczeń, ustalić w sposób nie pozostawiający wątpliwości czego w istocie dotyczy żądanie strony i w zależności od poczynionych ustaleń podjąć zgodne z prawem rozstrzygnięcie. Jednocześnie Sąd podkreśla w tym miejscu, że postępowanie w sprawie toczy się już jedenasty rok, a jego przedmiot, wskutek sprzecznych ze sobą oświadczeń strony oraz braku jednoznacznego ustalenia ich treści poprzez orzekające w sprawie organy, do tej pory nie zostało zakończone. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 209 p.p.s.a.