II SA/Gl 961/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant Starszy referent Anna Cyganek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2009 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę oddala skargę. Wnioskiem z daty [...] skarżący J.B. zwrócił się do Wojewody [...] o przyznanie odszkodowania za nieruchomość zajętą częściowo pod drogę publiczną w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 roku – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), zwanej dalej Przepisy wprowadzające. Na przedmiotową nieruchomość składały się bliżej nieoznaczone geodezyjnie części działek położonych w S., oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] k.m. [...], [...] k.m. [...] oraz grunt położony przy ulicy [...]. Wskazał, że właścicielem tych nieruchomości była jego matka A.B., która zmarła w dniu [...] pozostawiając testament, w którym powołała go do całości spadku. Stosowny wniosek o stwierdzenie nabycia spadku został przez niego złożony do właściwego sądu. Wniosek o odszkodowanie został przez skarżącego wniesiony za pośrednictwem poczty i jak wynika z treści pieczęci pocztowej nastąpiło to w placówce K. [...] w dniu [...]. Postanowieniem z dnia [...], Nr [...], wydanym na podstawie art. 65 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, Wojewoda [...] przekazał wniosek skarżącego zgodnie z właściwością Staroście [...] wykonującemu zadania z zakresu administracji rządowej. Właściwość tego organu Wojewoda uzasadnił powołując się na treść art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających. Rozpoznając wniosek skarżącego Starosta [...] decyzją z dnia [...], Nr [...], odmówił ustalenia i wypłaty na rzecz skarżącego wnioskowanego odszkodowania. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji powołał się na treść przepisu art. 73 Przepisów wprowadzających zwracając uwagę, iż w ust. 4 tego przepisu ustawodawca przesądził sprawę terminu, w jakim dopuszczalne jest składanie wniosku o odszkodowanie i ustalił go na okres pięciu lat począwszy od dnia 1 stycznia 2001 roku do dnia 31 grudnia 2005 roku. Termin ten uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. W przedmiotowej sprawie skarżący złożył wniosek w dniu [...], o czym świadczy pieczęć figurująca na dołączonej do akt kopercie. Taki stan rzeczy powoduje, że strona nie zachowała ustawowego terminu do zgłoszenia żądania odszkodowawczego. Termin ten jest terminem prawa materialnego i ma charakter terminu zawitego, co powoduje, że za skuteczne czynności można uznać wyłącznie zdziałane w jego ramach, gdyż nie jest on przywracalny. Z tych względów, w ocenie organu, nie było możliwe wydanie pozytywnej decyzji w trybie art. 73 Przepisów wprowadzających. W odwołaniu od tej decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie. W uzasadnieniu swojego żądania opisał swoją sytuację życiową i materialną. W szczególności wskazał, że jego mama przeżywszy [...] lat zmarła nagle na [...] dni przed końcem roku. W czasie rozmowy z zastępcą Burmistrza dowiedział się, że wniosek o odszkodowanie za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne może złożyć także po 2005 roku. Jednak z komunikatu radiowego nadanego wieczorem w dniu [...] dowiedział się, że termin ten upływa z końcem roku 2005. W tym też dniu napisał wniosek nie spodziewając się, iż zostanie on nadany na poczcie dopiero w dniu [...]. Jako powód nadania wniosku w tej dacie skarżący wskazał swój zły stan zdrowia oraz okoliczność, że w dniu [...] tj. w sobotę placówka pocztowa w jego miejscowości była nieczynna. Dzień [...] był najwcześniejszym terminem, w jakim zdołał nadać przesyłkę. Zaznaczył ponadto, że drogi i chodniki winny być dla dobra społeczeństwa, jednak ich przejście na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego nie może nastąpić bez ustalenia i przyznania odszkodowania osobom uprawnionym i to niezależnie od ustawy i czasu jej obowiązywania. Rozpoznając to odwołanie, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją Wojewoda [...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie tego organu. Powołał się przy tym na art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 73 Przepisów wprowadzających. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji co do charakteru i skutków terminu określonego w art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających. Stwierdził jednak dodatkowo, że uchybienie temu terminowi wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw o charakterze materialnym. W takim przypadku stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany, a wobec tego nie ma przedmiotu postępowania administracyjnego, zaś wszczęte postępowanie jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący zwrócił się z prośbą o ustalenie i wypłatę wnioskowanego odszkodowania. W uzasadnieniu skargi powtórzył argumenty podnoszone w toku postępowania administracyjnego przed organami obu instancji. Dodatkowo zwrócił się do Sądu o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o odszkodowanie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje ustalenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2007 roku, ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego poparł skargę wnosząc o jej uchylenie jako wydane wskutek nadużycia prawa przez organ. Wskazał, że roszczenie odszkodowawcze ma charakter cywilnoprawny, stąd jego zdaniem termin wygaśnięcia roszczenia, jako termin przedawnienia jego dochodzenia nie musiał zostać przez organ uwzględniony. Zaznaczył, że pomimo wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2004 roku, sąd administracyjny jest w takiej sytuacji władny uchylić zaskarżoną decyzję. Wskazał także na brak możliwości dochodzenia roszczenia odszkodowawczego przed sądem powszechnym po upływie terminu do wniesienia takiego roszczenia. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi wskazując, że organy administracji orzekają na podstawie przepisów prawa materialnego a nie kodeksu cywilnego. Dodatkowo wskazać przyjdzie, że w aktach sprawy brak jest decyzji Wojewody Śląskiego wydanej w trybie art. 73 ust. 3 Przepisów wprowadzających - w odniesieniu do wnioskowanych nieruchomości. O tym, że decyzja taka w ogóle została wydana nie wspominają też strony postępowania. W związku z powzięciem przez skład orzekający wątpliwości co do zgodności art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających z Konstytucją RP, Sąd postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 619/06, przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu w trybie art. 193 Konstytucji RP pytanie prawne, czy budzący wątpliwości przepis w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 Przepisów wprowadzających jest zgodny z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP. Jednocześnie Sąd zawiesił postępowanie do czasu udzielenia odpowiedzi przez Trybunał Konstytucyjny. Wyrokiem z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepis art. 73 ust. 4 ustawy Przepisów wprowadzających w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Po podjęciu zawieszonego postępowania, na rozprawie w dniu 30 listopada 2009 r. skarżący podtrzymał skargę wskazując, że ze złożeniem wniosku spóźnił się tylko kilka godzin. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać przyjdzie, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), określanej dalej jako p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt (decyzja, postanowienie) wydany został z naruszeniem przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, sąd, w zależności od stopnia tego naruszenia, eliminuje taki akt z obrotu prawnego poprzez jego uchylenie (art. 145 § 1 pkt 1 p.s.a.) lub stwierdzenie jego nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.s.a.). W przeciwnym wypadku skarga podlega oddaleniu (art. 151 p.s.a.). Nadto wskazać należy na art. 134 § 1 p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że ocenia sprawę w jej całokształcie. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja jest w ocenie składu orzekającego zgodna z prawem. Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji należy po pierwsze wskazać, że postępowanie zostało wszczęte przez Starostę [...] na wniosek spadkobiercy byłej właścicielki nieruchomości zajętych częściowo pod drogi publiczne. Tym samym prawidłowo organy obu instancji prowadziły postępowanie w trybie art. 73 Przepisów wprowadzających. Przedmiotowa nieruchomość zgodnie z art. 73 ust. 1 tej ustawy przeszła bowiem z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 roku na własność bądź Skarbu Państwa, bądź też jednostki samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 73 ust. 2 ustawy do wypłaty odszkodowania za przejętą nieruchomość drogową zobowiązana była gmina w odniesieniu do dróg gminnych lub Skarb Państwa w odniesieniu do pozostałych dróg. W świetle ust. 4 tego artykułu, aby doszło do ustalenia i wypłaty odszkodowania konieczne było jednak złożenie wniosku przez właścicieli nieruchomości (względnie przez ich spadkobierców) w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie odszkodowawcze wygasło. Skarżący tymczasem swój wniosek o odszkodowanie złożył w dniu [...], a zatem po upływie okresu określonego w art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających. Organ odwoławczy prawidłowo więc uznał, że wniosek o wypłatę odszkodowania nie mógł zostać merytorycznie rozpoznany. Postępowanie w sprawie było tym samym bezprzedmiotowe, bowiem na mocy art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające zaszedł już skutek materialnoprawny w postaci wygaśnięcia roszczenia odszkodowawczego za przejętą w trybie omawianych przepisów nieruchomość drogową. W związku zaś ze stwierdzeniem bezprzedmiotowości postępowania uruchomionego spóźnionym wnioskiem skarżącego prawidłowo uznano, że postępowanie to należało umorzyć na mocy art. 105 § 1 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że określony w art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających termin do złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania za przejętą nieruchomość drogową jest terminem prawa materialnego i nie podlega przywróceniu na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. W tej sytuacji podnoszona przez skarżącego okoliczność, że opóźnienie w złożeniu wniosku wyniosło zaledwie kilka godzin, pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Niewątpliwie natomiast zagadnieniem, wokół którego w głównej mierze koncentrował się spór w rozpatrywanej sprawie, stanowił problem, który na gruncie przepisu art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających powstał po dniu 31 grudnia 2005 roku w odniesieniu do tych nieruchomości, w stosunku do których właściwy wojewoda nie wydał ostatecznej decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy. Problem ten sprowadzał się do odpowiedzi na pytanie o to, czy ograniczenie w czasie możliwości złożenia przez byłego właściciela wniosku o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną i jednoczesne określenie daty wygaśnięcia tego roszczenia przy jednoczesnym braku ustawowego określenia terminu wydania przez wojewodę decyzji stwierdzającej nabycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego pozostaje w zgodzie z konstytucyjną zasadą państwa prawa i równości obywateli wobec tego prawa. Problem ten został jednak rozstrzygnięty powołanym już wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07. Zauważyć należy również, że art. 73 Przepisów wprowadzających był już wcześniej kilkakrotnie przedmiotem kontroli dokonywanej przez Trybunał Konstytucyjny (zob. wyrok TK z dnia 14 marca 2000 r., sygn. akt P 5/99; wyrok TK z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 11/02; wyrok TK z dnia 28 lutego 2008 r., sygn. akt K 43/07; wyrok TK z dnia 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07). Postępowania te miały różny zakres i przedmiot kontroli, jednakże w żadnym z nich nie została podważona konstytucyjność kontrolowanych przez Trybunał norm prawnych. W tym stanie rzeczy, wbrew stanowisku strony skarżącej, Sąd nie był władny uchylić zaskarżonej decyzji, zaś na podstawie art. 151 p.s.a. skarga podlegała oddaleniu. Z uwagi na treść rozstrzygnięcia, wniosek pełnomocnika skarżącego w przedmiocie kosztów postępowania, skierowany został do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.