II SA/Gl 961/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratura Rejonowego w Pszczynie na uchwałę Rady Gminy Miedźna z dnia 26 marca 2019 r. nr VI/50/2019 w przedmiocie ochrony zwierząt stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Uchwałą z dnia 26 marca 2019 r., nr VI/50/2019, Rada Gminy Miedźna, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 – dalej u.s.g.), art. 11 ust. 1 i 3 oraz art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 122 – dalej u.o.z.), po zaopiniowaniu przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w P., Koło Łowieckie "A", Koło Łowieckie "B", Koło Łowieckie "C", Koło Łowieckie "D", Fundację "E" oraz po przeprowadzeniu konsultacji społecznych z organizacjami pozarządowymi i innymi uprawnionymi organizacjami, przyjęła "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Miedźna w 2019 r." Prokurator Rejonowy w Pszczynie pismem z dnia 24 czerwca 2019 r. złożył skargę na powyższą uchwałę, zaskarżając ją w całości i zarzucił obrazę art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (obecnie j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) w zw. z art. 40 u.s.g. w zw. z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez ustalenie w § 3 uchwały, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, podczas gdy zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego i winna podlegać publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Jednocześnie skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skarżący podał, że uchwałę należy uznać za niezgodną z prawem, mimo iż nie została uchylona ani też nie zostało wobec niej wszczęte postępowanie nadzorcze. Przedmiot programu dotyczący ochrony zwierząt skierowany jest do nieokreślonego kręgu odbiorców, a tego typu uchwała jest aktem prawa miejscowego. Jej postanowienia mają charakter generalny, stąd też treść uchwały skierowana jest zarówno do podmiotów realizujących określone w programie zadania, ale i również do wszystkich mieszkańców gminy Miedźna, o czym stanowi treść programu, np. § 2 pkt 3. Wystarczy, aby jedno postanowienie uchwały miało charakter abstrakcyjny, by cała uchwała stała się aktem prawa miejscowego. Powinna więc ona podlegać obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Miedźna wniósł o jej oddalenie z uwagi na fakt, iż przedmiotowa uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, a zatem nie należy do żadnej z kategorii aktów prawnych podlegających ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Ustawodawca wprost nie przewidział, by tego rodzaju uchwała była aktem prawa miejscowego, gdyż program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania ich bezdomności jest aktem planowania. Ponadto, program jest przyjmowany jedynie na okres jednego roku i ma charakter aktu wykonawczego do ustawy o ochronie zwierząt. Jednocześnie organ podkreślił, iż organ nadzoru nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego wobec przedmiotowej uchwały wobec ugruntowanej praktyki w zakresie ustalania charakteru prawnego zaskarżonej uchwały, a także sposobu jej publikacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Jednocześnie, w świetle art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. W kontrolowanej sprawie zaskarżona uchwała nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym, a skarga została wniesiona do Sądu przez Prokuratora w trybie art. 50 § 1 w zw. z art. 53 §3 p.p.s.a. Z tego też względu skargę uznać należało za skuteczną i podlegała ona merytorycznemu rozpoznaniu. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa także zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Powyższa zasada konstytucyjna znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., w myśl którego - na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Rozważając treść przepisów art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., należy uznać, iż ustawodawca wskazał, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g. W wyroku NSA z dnia 17 lutego 2016 r., II FSK 3595/13, stwierdzono, że "Do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał." W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała powinna realizować powołaną w jej podstawie prawnej delegację ustawową zawartą w art. 11a ust. 1 u.o.z. Zgodnie z tym przepisem rada gminy, wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W świetle ust. 2 tej regulacji program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. W tak zarysowanym kontekście należało rozważyć kwestię, czy zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a wobec tego podlega obowiązkowi publikacji aktów normatywnych. W ostatnim czasie wyraźnie dominuje pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia tego programu do aktów prawa miejscowego, podlegających publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz wymagający zachowania vacatio legis. Najszerzej wypowiedział się w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1001/17. Pogląd ten zaprezentowany został również m. in. w wyrokach NSA: z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 37/13, z dnia 2 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 3051/15, i in. Przedmiotowy program jest, według NSA, aktem normatywnym o charakterze powszechnie obowiązującym, na obszarze działania organu, który go ustanowił. Jednocześnie NSA zauważył, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała - określona w u.o.z. jako "program" - musi być zaliczona do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że roczny program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się już stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 37/13). Biorąc więc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami, zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania, NSA słusznie uznał, że tego typu uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Podobnie orzeczono w wyroku WSA w Gliwicach z 25 lutego 2019 r., sygn. II SA/Gl 789/18. Zauważyć należy, że wg art. 4 pkt 16 u.o.z. przez "zwierzęta bezdomne" rozumie się zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. Zatem z punktu widzenia właściciela takiego zwierzęcia, które uciekło, czy zabłąkało się (a w danym momencie nie ma możliwości, by właściciela ustalić, choć nie wyklucza to jego ustalenia w przyszłości), istotne jest w jaki sposób jego zwierzę zostanie potraktowane (np. odłowione) i jaka zostanie mu udzielona opieka. Uchwała w sprawie przyjęcia programu jest skierowana do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. zarówno do mieszkańców gminy jak i podmiotów realizujących określone w programie zadania. Jej postanowienia mają zatem charakter generalny, gdyż określenie podmiotów realizujących program pozwala mieszkańcom zachować się w sposób w nim przewidziany i oddać zwierzę do właściwego schroniska, czy też zawieźć poszkodowane zwierzę w wypadku drogowym do lekarza weterynarii. Nie może umknąć uwadze, że postanowienia uchwały są zarówno istotne z punktu widzenia zapewnienia opieki nad bezdomnymi zwierzętami, ale też zapewnienia bezpieczeństwa publicznego mieszkańców gminy, zagrożonego np. w przypadku wałęsających się, bezdomnych zwierząt, czy stwarzania niebezpieczeństwa w ruchu drogowym. Mają więc one znaczenie dla całej wspólnoty samorządowej, przez co odnoszą się do wszystkich mieszkańców gminy i osób postronnych, czasowo tam przebywających. Jak zwraca się uwagę w przywołanych wyrokach NSA, w określonym przedmiotowo zakresie, uchwała rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 u.o.z. W konkluzji Sąd Wojewódzki stwierdza, że uchwała w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego. W przedmiotowej sprawie Rada Gminy nie zaliczyła swej uchwały do aktów prawa miejscowego i w konsekwencji nie skierowała jej do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W §3 tej uchwały postanowiono jedynie, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, co istotnie narusza powołane wyżej przepisy ustaw o samorządzie gminnym oraz o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Jednocześnie, pomimo braku ogłoszenia, akt ten wywołuje faktyczne skutki prawne, co musi prowadzić do stwierdzania jego nieważności, jako naruszającego prawo. Brak vacatio legis i brak przesłanek dla niezachowania vacatio legis stanowią także o naruszeniu zasad przyzwoitej legislacji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.