II SA/Gl 961/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Zemlińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2021 r. sprawy ze skargi E. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta C. ustalił E.Z. (dalej "strona" lub "skarżąca") odpłatność za pobyt ojca L. S. w Domu Pomocy Społecznej w C.. W punkcie 1 decyzji ustalono wysokość tej odpłatności w kwocie 859,42 zł ze wskazaniem, że dotyczy to okresu od 8 października 2020 r. do 31 października 2020 r. W punkcie 2 decyzji ustalono zaś odpłatność po 1.110,09 zł miesięcznie, wskazując, że dotyczy to okresu od 1 listopada 2020 r. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał m.in. art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2, ust. 2d, art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 ze zm., dalej w skrócie "u.p.s."). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że strona prowadzi dwuosobowe gospodarstwo domowe z mężem. Jej rodzina posiada dochody ze świadczeń emerytalnych w wysokości 5.388,18 zł miesięcznie, co na osobę daje kwotę 2.694,00 zł. Wskazując zaś, że 300 % ustawowego kryterium dochodowego na osobę w rodzinie wynosi 1.584,18 zł organ ustalił, że dochód na osobę w rodzinie strony przekracza to kryterium o kwotę 1.110,09 zł. Organ podał także, że wcześniej pismem z dnia 24 lutego 2021 r. zwrócono się do strony o podpisanie umowy, dotyczącej ponoszenia opłat za pobyt jej ojca w DPS. Strona nie wyraziła jednak zgody na zawarcie tej umowy. Dlatego na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 2 lit. b i lit. d u.p.s. organ w drodze decyzji ustalił stronie opłatę za pobyt ojca w DPS. Organ I instancji w uzasadnieniu powyższej decyzji poinformował również stronę, że sprawa częściowego lub całkowitego jej zwolnienia z ponoszenia odpłatności za pobyt ojca w DPS w związku ze złożonymi wnioskami z dnia 5 lutego 2021 r. oraz z dnia 9 marca 2021 r. zostanie rozpatrzona w odrębnym postępowaniu w oparciu o art. 64 u.p.s. W odwołaniu od tej decyzji strona zarzuciła organowi I instancji naruszenie: - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, - art. 61 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 w związku z art. 64 pkt 2 u.p.s. poprzez błędne zastosowanie przedmiotowego przepisu i ustalenie odpłatności z pominięciem zaistnienia szeroko opisanych przez stronę okoliczności uzasadniających całkowite zwolnienie strony z opłaty. Odwołanie nie przyniosło jednak oczekiwanego przez stronę skutku, gdyż zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie utrzymało w mocy decyzję organu I Instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium zrelacjonowało przebieg dotychczasowego postępowania, przybliżyło treść decyzji organu I instancji oraz wniesionego od niej odwołania. Kolegium przytoczyło i omówiło ponadto przepisy stanowiące podstawę prawną podjętego przez ten organ rozstrzygnięcia. Przedstawiając stan faktyczny sprawy Kolegium wskazało na bezsporną okoliczność, że ojciec skarżącej od 8 października 2020r. przebywa w DPS w C. i ponosi opłatę za swój pobyt w wysokości 70% posiadanego dochodu. Jedyną zaś osobą zobowiązaną do ponoszenia opłaty za pobyt ojca w DPS jest skarżąca. Kolegium poczyniło również zbieżne z organem I instancji ustalania dotyczące sytuacji dochodowej w rodzinie skarżącej oraz przedstawiło tożsame wyliczenie kwoty odpłatności skarżącej za pobyt jej ojca w DPS. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Kolegium wskazało, że wniosek o częściowe lub całkowite zwolnienie z ponoszenia odpłatności za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej podlega rozpoznaniu w odrębnym postępowaniu prowadzonym na wniosek strony w trybie art. 64 u.p.s. Odrębność takiego postępowania oznacza, że najpierw musi istnieć prawomocnie orzeczony obowiązek, a dopiero potem możliwe jest zwolnienie z takiego obowiązku. W związku z tym rzeczą organu jest w pierwszej kolejności ustalić wysokość opłaty zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 i ust. 2 u.p.s. Dopiero potem można wydać odrębne rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z obowiązku jej wnoszenia. Na poparcie tego stanowiska Kolegium przywołało liczne orzeczenia sądów administracyjnych. Kolegium zaakcentowało także, że wniosek strony o zwolnienie z ponoszenia opłaty za pobyt ojca w DPS zostanie rozpatrzony po zakończeniu niniejszego postępowania, co wynika z pisma organu I instancji z dnia 14 kwietnia 2021r. przekazującego odwołanie strony do Kolegium. W skardze na powyższą decyzję, wniesioną przez fachowego pełnomocnika będącego adwokatem, strona zarzuciła naruszenie: - art. 61 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 w związku z art. 64 pkt 2 w związku z art. 103 ust. 2 u.p.s. przez błędne zastosowanie i stwierdzenie, że postępowanie w przedmiocie ustalenia obowiązku ponoszenia opłaty i jej wysokości oraz postępowanie w przedmiocie zwolnienia z opłaty to odrębne postępowania, podczas gdy według Kolegium wysokość opłaty oraz ustalenie podmiotów obowiązanych nastąpiło w treści zaproponowanej umowy, po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego oraz po uwzględnieniu wysokości dochodów i możliwości strony, - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i nie podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, przejawiające się w braku rozważenia w toku postępowania przesłanek uzasadniających całkowite zwolnienie strony z opłat wskazanych w pkt. 1 i 2 decyzji organu I instancji. W konsekwencji zaś powyższych naruszeń doszło zdaniem strony do błędnego utrzymania w mocy decyzji organu I instancji. W związku z podniesionymi zarzutami skarżąca domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto zasądzenia kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że obowiązek wnoszenia opłat za pobyt ojca w DPS został już skonkretyzowany wobec skarżącej. Nastąpiło to w umowie stanowiącej załącznik do pisma z dnia 24 lutego 2021 r. Zakwestionowano również, że stanowisko Kolegium znajduje oparcie w utrwalonej linii orzecznictwa sądów administracyjnych, na dowód czego przytoczone zostały fragmenty wybranych orzeczeń. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 23 listopada 2021 r. pełnomocnik strony podtrzymał skargę, akcentując brak wyczerpującego rozpoznania sprawy przez organy i nieuwzględnienie kwestii zwolnienia skarżącej z ponoszenia opłat. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2019 r., poz. 2325, ze zm. ) dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości, co do tego, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu, sprawowanej w rozpoznawanej sprawie w oparciu o wskazane powyżej kryteria, jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie, utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta ustalającą skarżącej odpłatność za pobyt jej ojca w DPS za podane w tej decyzji okresy. Podstawę materialnoprawną kontrolowanej decyzji Kolegium stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 ze zm., dalej w skrócie jak dotychczas "u.p.s."). Ustawa ta w art. 60 ust. 1 wprowadza generalną zasadę, wedle której pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca. Bardziej szczegółowe zagadnienia dotyczące ponoszenia opłat za pobyt w DPS reguluje przede wszystkim art. 61 u.p.s. Przepis ten w ust. 1 stanowi, że obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej – przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Zgodnie z ust. 2 przywołanego przepisu, opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium, b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej, a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2. Zgodnie z ust. 2d tego artykułu, w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.s.z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 u.p.s. W realiach rozpoznawanej sprawy nie stanowi przedmiotu sporu okoliczność umieszczenia ojca skarżącej w DPS. Spór nie dotyczy również ustaleń dotyczących sytuacji rodzinnej i dochodowej skarżącej, w tym ustalenia, że skarżąca prowadzi dwuosobowe gospodarstwo domowe z mężem, osiągając dochody ze świadczeń emerytalnych w wysokości 5.388,18 zł miesięcznie, co na osobę daje kwotę 2.694,09 zł. Poza sporem jest także przedstawione przez organy wyliczenie, wedle którego 300 % ustawowego kryterium dochodowego na osobę w rodzinie wynosi 1.584,00 zł., a tym samym organ ustalił, że dochód na osobę w rodzinie strony przekracza to kryterium o kwotę 1.110,09 zł. Natomiast istota sporu sprowadza się do tego, czy w ramach kontrolowanego postępowania organy zobligowane były rozpatrzyć wniosek skarżącej o zwolnienie jej w całości z opłat za pobyt ojca w DPS. Zdaniem organów rozpatrzenie wniosku o zwolnienie z opłat wymaga najpierw ustalenia w drodze decyzji wysokości tej opłaty, a zatem będzie to możliwe dopiero po ostatecznym zakończeniu kontrolowanego obecnie postępowania. Natomiast według strony skarżącej opłata za pobyt jej ojca w DPS została już poprzednio ustalona po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego z dnia 12 stycznia 2021 r., a czego wyrazem stała się przedstawiona skarżącej propozycja zawarcia umowy, w której precyzyjnie określono stronę umowy oraz wysokość opłaty. Rozstrzygając przedstawiony powyżej spór za prawidłowe należało uznać stanowisko organów. Zagadnienie dotyczące konieczności uprzedniego ustalenia w drodze decyzji wysokości opłaty za pobyt w DPS stanowiło już wielokrotnie przedmiot rozstrzygnięć sądów administracyjnych. Na szczególną uwagę w tym zakresie zasługuje uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 2018 r., I OPS 7/17, wedle której: "Obowiązek wnoszenia, przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 u.p.s., wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s. lub w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 u.p.s.". W uzasadnieniu tej uchwały NSA wskazał, że z treści art. 64 u.p.s. wynika, iż zwolnienie z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może dotyczyć sytuacji, w której osoba zobowiązana wnosi opłatę, czyli zarówno osoba jak i wysokość opłaty została już wcześniej ustalone w odpowiednim akcie stosowania prawa zgodnie z przepisami ustawy. Zwolnienie musi się bowiem odnosić do skonkretyzowanego obowiązku. W konsekwencji rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może zostać wydane dopiero po ostatecznym ustaleniu osoby zobowiązanej i określeniu wysokości opłaty miesięcznej za pobyt. Stanowisko to podziela i przyjmuje za własne Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu w realiach rozpoznawanej sprawy brak jest podstaw do przyjęcia, że już przed wydaniem zaskarżonej decyzji doszło do ostatecznego ustalenia osoby zobowiązanej i określenia wysokości opłaty za pobyt ojca skarżącej w DPS. Wbrew stronie skarżącej za takie ustalenie nie można przyjąć propozycji zwarcia umowy dotyczącej ponoszenia odpłatności za pobyt ojca skarżącej w DPS. Do zawarcia proponowanej umowy ostatecznie bowiem nie doszło. Samo zaś przygotowanie projektu umowy oraz wskazanie w nim zarówno kosztów pobytu DPS jak i osoby, która będzie je ponosić, nie powoduje powstania po stronie skarżącej żadnego obowiązku. Jedynym zaś skutkiem złożenia takiej propozycji i braku jej akceptacji jest powstanie po stronie organu uprawnienia do wydania decyzji administracyjnej konkretyzującej wysokość opłaty jak i osobę zobowiązaną. W konsekwencji zdaniem Sądu organy prawidłowo przyjęły, że kwestia ewentualnego zwolnienia skarżącej z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt jej ojca w DPS nie mogła być przedmiotem rozstrzygnięcia w ramach przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Tym samym przy wydaniu kontrolowanego rozstrzygnięcia Kolegium oraz przy wydaniu utrzymanej przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji nie mogły być wzięte pod uwagę podnoszone w toku postępowania okoliczności dotyczące nagannego, zdaniem skarżącej, postępowania jej ojca. Jednocześnie za nietrafne uznać należało wywody przedstawione w uzasadnieniu skargi. Sąd nie jest przy tym związany stanowiskiem wyrażonym w przytoczonych w uzasadnieniu skargi fragmentach orzeczeń sądów administracyjnych. Ponadto cytując w skardze te orzeczenia nie wzięto pod uwagę odmienności stanów faktycznych poszczególnych spraw. Należy przy tym dodatkowo zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych rzeczywiście na przestrzeni lat znaleźć można i takie judykaty, które odmiennie od przedstawionego powyżej stanowiska dopuszczają możliwość rozpatrzenia zaistnienia przesłanek do zwolnienia od odpłatności za pobyt w DPS w ramach jednego postępowania, którego przedmiotem jest ustalenie odpłatności za ten pobyt. Jednak takiego odmiennego zapatrywania Sąd w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie nie podziela. W ocenie Sądu, Kolegium, a wcześniej organ I instancji, wypełniły zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Ponadto prawidłowo wywiązały się z wynikającego z art. 77 § 1 k.p.a. obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Prawidłowo wykonały również obowiązki wynikające z art. 80 k.p.a. Organy podjęły niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia sprawy i wydały trafne rozstrzygnięcie, prawidłowo dokonując subsumpcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego, rekonstruowanych ze znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów u.p.s. Skoro zatem żaden z podniesionych w skardze zarzutów nie okazał się skuteczny, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Przywołane w uzasadnieniu orzecznictwo sądów administracyjnych dostępne jest w Centralnej Bazie Orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (www.nsa.gov.pl).