II SA/Gl 962/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.),, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drożdżał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2015 r. sprawy ze skargi D. K. i A. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu pierwotnego oddala skargę. Pismem z dnia [...]. J. T. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. o wydanie opinii w sprawie zamontowania przez D. i A. K. ( obecnie skarżących) pieca centralnego ogrzewania w pomieszczeniu piwnicznym w budynku wielorodzinnym w C. przy ul. [...]. W piśmie z dnia [...]r. uznanym później za decyzję PINB w C. zajął stanowisko, że nie widzi podstaw do likwidacji przedmiotowego pieca c. o. W dniu [...]r. PINB w C. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stanu technicznego instalacji c. o. na węgiel, służącej do ogrzewania mieszkania nr 1 przy ul. [...] w C., a następnie postanowieniem z dnia [...]r. nałożył na A. i D. K. obowiązek przedłożenia oceny technicznej w zakresie zgodności wykonanej instalacji centralnego ogrzewania oraz montażu w pomieszczeniu piwnicznym pieca c. o. na węgiel z przepisami technicznymi. W wyniku wniesionego zażalenia [...]WINB postanowieniem z dnia [...]r. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...]r. PINB w C. nakazał D. i A. K. przywrócić poprzedni sposób użytkowania pomieszczenia technicznego usytuowanego w piwnicy, poprzez rozbiórkę kotła grzewczego wraz z armaturą i doprowadzenie przewodu kominowego do stanu pierwotnego. Po rozpoznaniu wniesionego odwołania [...]WINB decyzją z dnia [...]r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że w sprawie nie doszło do zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia, ale do samowolnych robót budowlanych. W dniu [...]r. [...]WINB wszczął z urzędu postępowanie nieważnościowe, a następnie decyzją z dnia [...]r. stwierdził nieważności decyzji PINB w C. z dnia [...]r. Kolejną decyzją z dnia [...]r. PINB w C. nakazał D. i A. K. doprowadzić ogólnodostępne pomieszczenie piwniczne do stanu poprzedniego poprzez rozbiórkę instalacji oraz kotła c. o. Na skutek wniesionego odwołania [...]WINB decyzją z dnia [...]r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania stwierdzając, że o ile zasadne było orzeczenie rozbiórki pieca, o tyle nie można jednoznacznie stwierdzić by zasadne było orzeczenie rozbiórki samej instalacji. Decyzją z dnia [...]r. PINB w C. nakazał D. i A. K. odłączyć w sposób trwały od przewodu kominowego kocioł c. o. usytuowany w pomieszczeniu piwnicznym oraz doprowadzić otwór w przewodzie kominowym do stanu pierwotnego. W wyniku wniesionego przez inwestorów odwołania [...]WINB decyzją z dnia [...]r. kolejny raz uchylił zaskarżona decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wskazując, że organ nie ustalił legalności przebudowy instalacji oraz możliwości jej legalizacji. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. na podstawie art. 50 ust.1 pkt 1, art. 51 ust.1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane nakazał inwestorom D. i A. K. doprowadzenie ogólnodostępnego pomieszczenia piwnicznego ( tzw. ganek piwniczny) usytuowanego w budynku mieszkalnym przy ul. [...], do stanu poprzedniego, poprzez rozbiórkę kotła na paliwo stałe i instalacji centralnego ogrzewania oraz zamurowanie wykonanego podłącza kotła do przewodu kominowego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wykonanie instalacji centralnego ogrzewania i kotła na paliwo stałe należy zakwalifikować jako montaż urządzenia budowlanego na który wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Ponieważ inwestorzy takim pozwoleniem nie dysponują a roboty nie polegały na budowie postępowanie należało prowadzić na podstawie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Nadto bezprzedmiotowym było wydawanie postanowienia w trybie art. 50 ust. 7 Prawa budowlanego z uwagi na zakończenie robót budowlanych. W dalszej kolejności organ wskazał, że nie jest możliwa legalizacja przedmiotowej samowoli budowlanej z uwagi na naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie dotyczącym wysokości pomieszczenia, wykonania odpowiedniego nawiewu i wywiewu oraz wydzielenia pomieszczenia w którym zainstalowano kocioł c. o. Z tych samych powodów nie jest możliwa również legalizacji samej instalacji c. o. wraz z przynależnym osprzętem, gdyż częściowo jest ona usytuowana pod sufitem na wysokości mniejszej od 1,90m. Dla legalizacji niezbędna byłaby przebudowa zarówno pomieszczenia jak i samej instalacji na co należałoby uzyskać pozwolenie na budowę, natomiast inwestorzy nie posiadają prawa do dysponowania gankiem piwnicznym na cele budowlane, bowiem są właścicielami tylko ¼ części wspólnych budynku. Nadto organ wskazał również na stanowisko spółdzielni, która nie wyraża zgody na użytkowanie części wspólnych i montaż w pomieszczeniu piwnicznym kotła oraz instalacji c. o. Dokonując oceny wykonanej w mieszkaniu inwestorów instalacji grzewczej organ wskazał, że nie zmieniła ona parametrów technicznych lokalu mieszkalnego i nie jest sprzeczna z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W odwołaniu inwestorzy D. i A. K. podnieśli, że byli przeświadczeni o legalności wykonanych robót związanych z instalacją pieca, ponieważ uzyskali opinię kominiarską, zgodę właściciela budynku, jak również pozytywne stanowisko PINB w decyzji z dnia [...]r. Natomiast fakt późniejszego wyeliminowania z obrotu prawnego przedmiotowej decyzji nie może wywoływać negatywnych skutków dla inwestorów i zmuszać do ponownego zaciągnięcia zobowiązań finansowych na realizację kolejnej inwestycji. Ponadto zdaniem odwołujących się powołane przez PINB w decyzji przepisy zawierają jedynie wskazania a nie nakładają obowiązki dla inwestorów. Wnieśli również o zastosowanie przepisów dotyczących odstępstw od warunków technicznych. Decyzją z dnia [...]r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że pomieszczenie piwniczne w którym zlokalizowany jest kocioł na paliwo stałe nie odpowiada warunkom technicznym jakie powinny spełniać pomieszczenia techniczne i nie jest możliwe doprowadzenie tego pomieszczenia do stanu zgodnego z prawem. Inwestorzy nie legitymują się prawem do dysponowania przedmiotowym pomieszczeniem na cele budowlane a zarządca budynku sprzeciwia się wykonaniu i użytkowaniu instalacji c. o. w częściach wspólnych budynku. Odnosząc się do treści odwołania [...]WINB stwierdził, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 14 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie jest zbiorem niewiążących zaleceń, lecz prawem które organy są zobligowane stosować. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący D. i A. K. stawiają zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, poprzez prowadzenie przez [...]WINB postępowania w sposób przewlekły, budzący brak zaufania do organów państwa, a w szczególności nieuwzględniający ich słusznego interesu. W ocenie skarżących nie istnieje techniczna możliwość innego zamontowania pieca c. o., a pomieszczenie w którym jest obecnie zamontowany spełnia wymogi wynikające z Normy Polskiej PN-87. Postępowanie organów oceniają jako skutek absurdalnego i nieuzasadnionego uporu sąsiadów. W odpowiedzi na skargę [...]WINB w całości podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko oraz argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji i na tej podstawie wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należało wskazać, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U. z 2013r., poz.1409 z późn. zm.) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Wymienione przepisy art. 29 – art. 31 Prawa budowlanego zawierają zamknięty katalog robót budowlanych, do których można przystąpić bez uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodzić należy się ze stanowiskiem organów obu instancji, że stanowiące przedmiot postępowania wykonanie instalacji centralnego ogrzewania i kotła na paliwo stałe należy zakwalifikować jako montaż urządzenia budowlanego, na który wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, bowiem roboty te nie zostały wprost wymienione w art. 29 – 31 Prawa budowlanego wyłączających konieczność uzyskania takiego pozwolenia. W świetle zgromadzonych materiałów bezspornym jest, że inwestorzy (skarżący) nie dokonali obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w zakresie dotyczącym robót budowlanych polegających na wykonaniu instalacji i montażu kotła c. o. Bez znaczenia pozostaje fakt, że w chwili wykonania tych robót dysponowali zgodą zarządcy budynku oraz pozytywną opinią kominiarską. Tak samo jak dla legalności przedmiotowych robót nie ma znaczenia późniejsza decyzja PINB umarzająca de facto postępowanie w sprawie samowolnego montażu kotła centralnego ogrzewania i to nie tylko ze względu na jej późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego w wyniku postępowania nieważnościowego, ale również dlatego, że została ona wydana po zakończeniu robót budowlanych i stwierdzała fakt braku konieczności dokonania rozbiórki samowolnie wykonanej instalacji c.o. Organem właściwym w sprawie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę jest organ administracji architektoniczne - budowlanej, którym w pierwszej instancji jest miejscowo właściwy starosta (art. 80 ust. 1 pkt 1, 82 b ust. 1) a nie jak zdają się sugerować skarżący organ nadzoru budowlanego w zakresie w jakim dokonuje kontroli zgodności zrealizowanej inwestycji z obowiązującymi przepisami prawa. W tym stanie rzeczy działania inwestorów jako bezprawne wymagały odpowiedniej reakcji organów nadzoru budowlanego w celu doprowadzenia nielegalnych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, przez co należy rozumieć legalizację samowoli budowlanej, jeżeli istnieją takie możliwości albo rozbiórkę, jeżeli nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. W tych okolicznościach sprawy, przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy, było całkowicie zasadne. Należy zwrócić również uwagę, ze legalizacja samowoli budowlanej dokonywana jest w oparciu o ustawę Prawo budowlane obowiązującą w dniu wydania decyzji przez organ nadzoru budowlanego. Sąd podzielił stanowisko organów, że pomieszczenie piwniczne w którym zlokalizowany jest kocioł c. o. nie odpowiada warunkom technicznym jakie powinny spełniać pomieszczenia techniczne. Zgodnie z § 136 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm) kotły na paliwo stałe o mocy cieplnej nominalnej do 25 kW powinny być instalowane w wydzielonych pomieszczeniach technicznych zlokalizowanych na kondygnacji podziemnej, na poziomie ogrzewanych pomieszczeń lub w innych pomieszczeniach, w których mogą być instalowane kotły o większych mocach cieplnych nominalnych. Skład paliwa powinien być umieszczony w wydzielonym pomieszczeniu technicznym w pobliżu kotła lub w pomieszczeniu, w którym znajduje się kocioł. Pomieszczenia, w których instalowane są kotły, oraz pomieszczenia składu paliwa powinny odpowiadać wymaganiom określonym w Polskiej Normie dotyczącej kotłowni wbudowanych na paliwo stałe. Jak wynika z protokołów oględzin pomieszczenie w którym znajduje się kocioł stanowi korytarz piwniczny z którego jednocześnie jest dojście do dwóch kolejnych pomieszczeń piwnicznych, zatem z całą pewnością nie jest wydzielonym pomieszczeniem w rozumieniu powołanego przepisu. Nadto zgodnie z § 97 ust.1 powołanego rozporządzenia wysokość pomieszczenia technicznego i gospodarczego nie powinna być mniejsza niż 2 m, jeżeli inne przepisy rozporządzenia nie określają większych wymagań. Natomiast przedmiotowe pomieszczenie ma w najwyższym punkcie 1,8m a w najniższym 1,68m, przy czym miejscowo wysokość jest jeszcze pomniejszona przez przewody zamontowane pod sufitem. Zgodnie z § 136 ust. 11 rozporządzenia w pomieszczeniu, w którym zainstalowane są kotły na paliwo stałe lub olej opałowy, powinien być zapewniony nawiew niezbędnego strumienia powietrza dla prawidłowej pracy kotłów z mocą cieplną nominalną, a także nawiew i wywiew powietrza dla wentylacji kotłowni. Natomiast jak ustalił PINB przedmiotowe pomieszczenie nie posiada instalacji nawiewno-wywiewnej, a istniejący otwór okienny nie zapewnia spełnienia wymogów dotyczących wentylacji pomieszczenia w którym znajduje się kocioł na paliwo stałe. W tej sytuacji dla legalizacji przedmiotowej inwestycji niezbędne byłoby wykonanie robót budowlanych związanych z dostosowaniem pomieszczenia do warunków technicznych, w tym wydzielenia pomieszczenia ścianami, obniżenia posadzki, czy wreszcie wykonania instalacji gwarantującej nawiew i wywiew powietrza. Niewątpliwie dla wykonania tych prac niezbędne byłoby uzyskanie pozwolenia na budowę. Wskazać jednak należy, że organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione - w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 50- 51 Prawa budowlanego - do nakładania na inwestora obowiązku wykonania kolejnej inwestycji wymagającej uprzedniej zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Niezależnie od tego wskazać należy również, że skarżący są współwłaścicielami przedmiotowego pomieszczenia w częściach ułamkowych co powoduje, że wobec sprzeciwu pozostałych współwłaścicieli nie legitymują się oni tytułem prawnym do dysponowania tą częścią nieruchomości na cel budowlane. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10, opub. w ONSAiWSA 2011, Nr 2, poz. 22 wskazał, że wprawdzie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale nie oznacza to, że taki inwestor w ogóle takiego prawa nie musi posiadać. Uchwała ta nie wyklucza konieczność legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na określone cele budowlane, lecz tylko kwalifikuje takie oświadczenie jako dokument o charakterze dowodowym, a jego złożenie jako czynność procesową. Jak wynika z końcowej części uzasadnienia ww. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można wykluczyć, że organ nadzoru budowlanego, prowadząc postępowanie naprawcze w trybie art. 51 Prawa budowlanego, po ustaleniu w postępowaniu dowodowym, że inwestor nie ma wymaganego prawa do terenu na cele budowlane w świetle art. 4 Prawa budowlanego, wyda decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, która może nakazywać rozbiórkę obiektu. Przyjęcie przeciwnej interpretacji byłoby nie do pogodzenia z celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. Skoro pod pewnymi warunkami organ administracji może uznać, że wykonane prace budowlane stają się legalne, to nie byłoby niczym zrozumiałe, aby podmiot (inwestor) nie posiadający tytułu prawnego do cudzej nieruchomości mógł w ten sposób zalegalizować wykonane prace. Tym samym jeżeli inwestor nie dysponowałby tytułem prawnym do terenu, na którym przeprowadził określone prace, to niezależnie od tego, czy są one zgodne z np. warunkami technicznymi - nie można tych prac zalegalizować. Odnosząc się zaś do podniesionych w skardze kwestii co do działania w zaufaniu do władzy publicznej, wyjaśnić przyjdzie, że decyzje o nakazie rozbiórki nie zapadają na zasadzie tzw. uznania administracyjnego, zaś organy nadzoru budowlanego związane są obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. W konsekwencji poczynionych ustaleń, należy przyjąć, że na organie nadzoru budowlanego spoczywał obowiązek wydania wobec skarżących nakazu rozbiórki. Natomiast o konieczności rozbiórki zadecydowały konkretne przepisy prawa, a nie uznanie organu nadzoru budowlanego. Racje społeczne czy też celowościowe nie mogą być brane pod uwagę w toku postępowania administracyjnego, nie znającego odpowiednika art. 5 K.c. (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2000, sygn. akt IV SA 418/98 ,LEX nr 77639). Z kolei przeświadczenie skarżących o realizacji inwestycji zgodnie z prawem nie może usprawiedliwić czynności inwestora podejmowanych niezgodnie z prawem, a tym bardziej późniejszego ich prawnego usankcjonowania. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, jak również Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zostały ogłoszone w Dzienniku Ustaw RP, co stwarza domniemanie, że ich treść jest powszechnie znana, tzn. że każdy zna obowiązujące i dotyczące jego sytuacji i zachowań prawo oraz że nie może powoływać się na jego nieznajomość dla uzasadnienia własnych działań albo zaniechań. Przyjęcie, że nieznajomość prawa tłumaczyć może określone działania bądź zaniechania, prowadziłoby do negacji spójności i pewności prawa oraz do nieprzewidywalnych skutków w praktyce orzeczniczej (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 listopada 2009 r., 36/2007 OTK ZU 2009/151). Zdaniem Sądu, istotne dla rozstrzygnięcia sprawy ustalenia organu odwoławczego są kompletne i wyczerpujące, dokonane zgodnie z wymogami określonymi w art. 7 i art. 77 k.p.a. Ocena dowodów nie narusza normy wynikającej z art. 80 k.p.a., a uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada warunkom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Mając na uwadze powyższe rozważania należało skargę oddalić na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012r., poz.270 z późń. zm.)