II SA/Gl 964/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi "A" w S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą w związku z zezwoleniem na realizację inwestycji drogowej oddala skargę. Dnia [...] r. nr [...] Starosta [...] wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na przebudowie mostu drogowego nad rzeką [...] w ciągu drogi powiatowej nr [...] przy ul. [...] w S.. W wyniku dokonanego podziału własnością powiatu będzińskiego stał się fragment działki nr [...] w S. o powierzchni [...] metrów kwadratowych, której właścicielem jest "A" w S. (w dalszej części uzasadnienia nazywana "A"). Dnia [...]r. Starosta wszczął postępowanie w sprawie odszkodowania za przejęty fragment nieruchomości. W jego ramach został opracowany przez. A.R. operat szacunkowy, który został przedłożony dnia 14 czerwca 2012 r. W związku z wątpliwościami co do podmiotu uprawnionego do odszkodowania za przejętą nieruchomość Starosta [...] postanowieniem z dnia [...]r. zawiesił postępowanie w sprawie. Spor ów został ostatecznie rozstrzygnięty decyzją Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...]uchylającą decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...]umarzającą postępowanie w sprawie odszkodowania dla Spółki. Po podjęciu postępowania, dnia [...]r. został przedstawiony nowy operat szacunkowy określający wartość rynkową prawa własności wywłaszczonej nieruchomości. Dnia [...]r. do treści operatu swoje uwagi złożyła Spółka. Zakwestionowała szereg poczynionych tam ustaleń. Zarzuciła ona, że: - błędnie określono sposób nabycia przez powiat [...] spornego fragmentu nieruchomości. W ocenie Spółki nastąpiło to na mocy decyzji wywłaszczeniowej a nie "z mocy prawa", - na skutek podziału pozbawiono działkę o numerze [...] fizycznego dostępu do drogi publicznej, - aktualizacja operatu szacunkowego nastąpiła w oparciu o oględziny nieruchomości dokonane 18 miesięcy wcześniej. Oględziny zostały dokonane dnia [...]r. czyli przed formalnym zleceniem sporządzenia operatu, - wbrew twierdzeniom organu nieruchomość nie została przeznaczona na inwestycję gminną (tylko powiatową), - rzeczoznawca wadliwie przyjął obszar "rynku" jako obszar powiatu będzińskiego, winien jeszcze uwzględnić powiaty zawierciański i myszkowski, - rzeczoznawca wadliwie wycenił wartość nieruchomości, - w sposób nieuzasadniony przyjęto, iż Spółce nie przysługuje 5 % zwiększenie wysokości odszkodowania. Do zarzutów podniesionych przez Spółkę pismem z dnia [...] r. ustosunkowała się Autorka operatu. W sposób szczegółowy odniosła się do poszczególnych kwestii. Odnośnie dostępu do drogi publicznej i zaniżenia wartości nieruchomości wskazała, że nieruchomość nie posiadała dostępu do drogi powiatowej. Fragment wydzielony pod drogę jest oddzielony od pozostałej części działki skarpą, która uniemożliwia skomunikowanie nieruchomości z istniejącą siecią drogową. Starosta Będziński decyzją z dnia [...]r. nr [...] ustalił odszkodowanie na rzecz Spółki za część nieruchomości przejętej pod budowę drogi powiatowej w wysokości [...]zł. W uzasadnieniu wskazał, iż dokonane przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym ustalenia są wiarygodne. Zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. Od decyzji odwołała się Spółka. Domagając się uchylenia skarżonego aktu i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji podniosła wszystkie zarzuty poczynione wcześniej odnośnie operatu szacunkowego. Niezależnie od tego zarzuciła organowi, iż nie rozstrzygnął on w przedmiocie podatku od towarów i usług. W ramach postępowania wyjaśniającego Wojewoda [...] postanowił o uzupełnieniu postępowania dowodowego. W związku z tym wystąpił do Autorki operatu szacunkowego o wyjaśnienie niektórych zarzutów podniesionych przez Spółkę. Zobowiązano ją do odpowiedzi: - jak należy rozumieć użyte w operacie pojęcie "rynku regionalnego", - dlaczego odległość od centrum miasta S. decyduje o atrakcyjności nieruchomości, - jak należy rozumieć "pośrednią możliwość do uzbrojenia". Rzeczoznawca pismem z dnia [...]r. odpowiedziała pisemnie na zadane pytania, które to organ uznał za wyczerpujące. Wojewoda decyzją z dnia [...]r. nr [...]utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Uznał, iż zarówno postępowanie w sprawie jak i poczynione ustalenia przez Starostę [...] były prawidłowe. W szczególności wskazał, iż wartość nieruchomości ustala się według stanu na dzień wydania nieruchomości. Zatem zarzut niedokonania powtórnych oględzin był nieuzasadniony. Uznał, że operat ewidencyjny został przygotowany prawidłowo, zaś organ dokonał jego dogłębnej oceny. Dodatkowo ocena operatu nastąpiła w trakcie postępowania odwoławczego, w tym poprzez przeprowadzenie dodatkowych dowodów. Niezależnie od tego w sposób bardzo szczegółowy odniósł się do każdego zarzutu odwołania wyjaśniając swoje stanowisko, dlaczego uznał, iż ustalenia poczynione przez Starostę są prawidłowe. Skargę na decyzję Wojewody [...] wniosła Spółka domagając się jej uchylenia i zasądzenia kosztów wedle norm prawem przewidzianych. Zarzuciła organowi instancji: - oparcie rozstrzygnięcia na wadliwym operacie ewidencyjnym. Rzeczoznawca dokonała bowiem oględzin nieruchomości przed formalnym powołaniem jej do sporządzenia operatu, - nieuzasadniony brak zwiększenia wysokości odszkodowania o 5 % gdyż decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji w zakresie dróg publicznych został wydany rygor natychmiastowej wykonalności. Zatem z chwilą wydania nieruchomość była w dyspozycji Starosty [...], - brak dogłębnego odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania, - brak skonfrontowania zarzutów Spółki z treścią operatu szacunkowego, - przyjęcie jako pewnik niektórych ustaleń operatu, które w ocenie Spółki są błędne (dotyczyło to odległości nieruchomości skarżącej od rynku Miasta S.), - przyjęcie, iż nieruchomość nie ma dostępu do drugi publicznej w sytuacji, gdy na części nieruchomości ma właśnie powstać droga publiczna, - nierozstrzygnięcie podniesionego wcześniej zarzutu dotyczącego użytego w operacie pojęcia "pośredniej możliwości uzbrojenia". Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na początku należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle § 2 wspomnianego przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia jako "P.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687 ze zm.) nieruchomości oznaczone w decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, stają się własnością tych podmiotów z mocy prawa - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Zgodnie z art. 18 ust. 1 tego aktu, "wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania". Do ustalenia i wypłacenia odszkodowania za przejętą nieruchomość (jej część) stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami (art. 12 ust. 5). Chodzi tu o przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm. – dalej jako "ugn"). W świetle art. 128 ust. 1 ugn wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 ugn). Przenosząc powyższe ustalenia na grunt rozpatrywanej sprawy należy uznać, iż zarówno podstawa prawna rozstrzygnięcia organów administracji, jak i jego treść odpowiada wymaganiom prawa. Podstawą wyceny wartości prawa był operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę mającą stosowne kwalifikacje. Faktycznie oględziny nieruchomości zostały dokonane przez zleceniem jej sporządzenia operatu, jednakże w ocenie składu orzekającego nie mogło mieć to żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Również skarżąca podnosząc powyższy zarzut poza ogólnymi stwierdzeniami o braku kontroli nad "osoba prywatną" nie przytoczyła żadnej argumentacji w tym zakresie. Operat szacunkowy będący podstawą ustalenia odszkodowania, w ocenie organów był z formalnego punktu widzenia prawidłowy i wiarygodny. W związku z tym, że jego sporządzenie wymaga posiadania wiedzy specjalistycznej, nie podlega on w tym zakresie badaniu przez organ administracji. Warto tu przytoczyć wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 grudnia 2011 r. (sygn. I SA/Wa 2021/11 – wszystkie orzeczenia przytoczone w wyroku za www.orzeczenia.nsa.gov.pl), gdzie Sąd uznał, że "ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Kontrola sądu administracyjnego nie obejmuje weryfikacji widomości rzeczoznawcy majątkowego jakie składają się na sporządzony w danej sprawie operat szacunkowy. Zarówno organy administracji publicznej jak i sąd administracyjny, mogą jedynie dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym". Należy także pamiętać, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy ugn jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy ustawy, jak również standardy zawodowe i kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności. Dlatego też, ocena prawidłowości pod względem merytorycznym operatu szacunkowego wyceny nieruchomości, dla sporządzenia której wykorzystana została pewna wiedza specjalistyczna, może być dokonywana jedynie z dużą ostrożnością (por. wyrok WSA z dnia 29 września 2011 r. sygn. I SA/Wa 2352/10). W rozpatrywanej sprawie zarówno Starosta [...] jak i Wojewoda [...] (co wynika z akt administracyjnych) nie tylko dokonali analizy operatu szacunkowego, ale również występowali do jego Autorki o udzielenie wyjaśnień. Trudno więc zarzucić im uchybienia w tym zakresie. Dotyczyło to zwłaszcza zarzutu pozbawienia nieruchomości Spółki dostępu do drogi publicznej oraz występującej "potencjalnej możliwości uzbrojenia działki". Jak wynika z map i dokumentacji fotograficznej fragment nieruchomość Spółki oddzielony jest od drogi powiatowej wysoką skarpą. To zaś powoduje, że nie posiada ona dostępu do drogi publicznej, jak również możliwość jej uzbrojenia ma charakter tylko "potencjalny" (tom III akt administracyjnych). Powyższe okoliczności wskazują, iż rozstrzygnięcie organów administracji w sprawie zostało oparte na wiarygodnym operacie szacunkowym. Podjęły one również możliwe działania, w celu weryfikacji jego treści. Dopiero w oparciu o powyższe podjęły rozstrzygnięcie w sprawie. Odnośnie pozostałych zarzutów skargi skład orzekający uznaje, iż są one niezasadne. Dotyczy to zwłaszcza braku dogłębnego odniesienia się do zarzutów odwołania. Wojewoda [...] na 18 stronach uzasadnienia odnosi się do każdego zarzutu podniesionego przez Spółkę, przytaczając treść przepisów oraz rzecznictwo sądowe. W ocenie Sądu przeprowadzona w uzasadnieniu skarżonej decyzji analiza jest wyczerpująca. Za wiarygodne i logiczne należy wreszcie uznać uzasadnienie niepodwyższania odszkodowania przyznanego Spółce o 5 % z tytułu wcześniejszego wydania nieruchomości. Zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych "w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia: 1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17, 2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo 3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna - wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego". Jak słusznie wskazał organ II instancji, Spółka nie podjęła jakichkolwiek działań w celu przeniesienia posiadania fragmentu nieruchomości. A jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych "za wydanie nieruchomości nie można uznać pasywnej postawy właściciela, który oczekiwałby, że inwestor będzie w każdej chwili zainteresowany zajęciem nieruchomości. W przypadku posiadania przez byłych właścicieli jakiegokolwiek dokumentu, z którego wynikałaby, że dobrowolnie wydali nieruchomość, bądź zgodzili się na jej wydanie, powinny przedłożyć taki dowód do akt sprawy" (por. wyrok Warszawie z dnia 14 sierpnia 2013 r. sygn. I SA/Wa 1038/13). Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując w takim zakresie sprawę Sąd nie dopatrzył się innych naruszeń skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 P.p.s.a. Sąd skargę oddalił.