II SA/Gl 965/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant Referent stażysta Anna Cyganek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Wnioskiem z dnia [...] roku skarżący S. K. zwrócił się do Urzędu Miasta K. o wypłatę odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. We wniosku wskazał, iż chodzi o nieruchomość położoną w K. – [...] przy ul. [...] oznaczoną numerem geodezyjnym [...], ujawnioną w księdze wieczystej Kw [...] Sądu Rejonowego w K. Przed złożeniem tego wniosku Wojewoda S. decyzją z dnia [...] roku Nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 roku przez Gminę K, własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną – ul. [...] w K, oznaczonej na mapie projektu podziału przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego w dniu [...] roku pod numerem [...], działką o numerze [...] o pow. [...] m2, która wydzielona została z działki o numerze [...] o pow. [...] m2 ujawnionej w księdze wieczystej Nr [...] Sądu Rejonowego w K, stanowiącej w dniu [...]roku własność S. K. W uzasadnieniu wykazano spełnienie przesłanek, o których mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), zwanej dalej Przepisy wprowadzające. Pouczono także, że strona może złożyć stosowny wniosek o ustalenie i przyznanie odszkodowania w trybie art. 73 ust. 4 powołanej ustawy. Z akt sprawy wynika, że decyzja ta stała się ostateczna z dniem [...] roku. W toku postępowania zainicjowanego wymienionym na wstępie wnioskiem, organ pierwszej instancji zlecił wykonanie operatu szacunkowego, zaś po jego sporządzeniu wyznaczył i przeprowadził rozprawę administracyjną w dniu [...] roku. Zgodnie ze sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego J. D. operatem szacunkowym wartość przedmiotowej nieruchomości określona została na kwotę [...] złotych. Skarżący w piśmie z dnia [...] roku, jak i podczas rozprawy administracyjnej nie zgodził się z tak ustaloną kwotą, stwierdzając, iż jest ona zbyt niska. Wskazał, że działki budowlane (a właśnie jako taką nabył przedmiotową nieruchomość) w dzielnicach [...] i [...] są w cenie [...] zł za 1 m2 i takiej ceny oczekuje jako odszkodowania. Decyzją z dnia [...] roku Prezydent Miasta K., powołując się na art. 73 ust. 2, 4 i 5 Przepisów wprowadzających ustalił odszkodowanie na rzecz skarżącego za nabycie przez Gminę przedmiotowej nieruchomości w kwocie [...] złotych. W odwołaniu od tej decyzji skarżący nie zgodził się z wysokością ustalonego odszkodowania. Zarzucił, że nieruchomość została wyceniona tak jak "grunt", nie zaś jak działka budowlana. Podtrzymał w tym zakresie swoje stanowisko prezentowane w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Zwrócił się o ponowną wycenę nieruchomości. Zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją Wojewoda S. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podzielił stanowisko prezentowane w decyzji pierwszoinstancyjnej. Wskazał, że ustalenie wysokości odszkodowania nastąpiło na podstawie operatu szacunkowego, który spełniał wymogi określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). W szczególności rzeczoznawca wycenił przedmiotową nieruchomość zgodnie z § 36 ust. 5 w związku z ust. 1 i 2 pkt 2 tego rozporządzenia przy zastosowaniu podejścia porównawczego przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów zajętych pod drogi z rynku lokalnego miasta K. Skoro zatem podczas analizy rynku rzeczoznawca majątkowy ustalił, że na terenie K. miały miejsce transakcje nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, to nie było podstaw do wyceny przedmiotowej nieruchomości jako działki budowlanej. Odnosząc się do wniosku o sporządzenie ponownej wyceny, organ odwoławczy stwierdził, że nie ma podstaw do jego uwzględnienia, a to wobec uznania sporządzonego operatu za prawidłowy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący zwrócił się o rzeczową ocenę dotyczącą ceny zajętej pod drogę działki budowlanej. Wskazał, że w operacie przyjęto ceny z dzielnic [...] i [...], gdzie wartość nieruchomości jest niższa aniżeli w [...] i [...]. Podtrzymał swój postulat ustalenia odszkodowania na poziomie [...] zł za 1 m2. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie są w ocenie składu orzekającego zgodne z prawem, albowiem wydane zostały bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy i dogłębnej analizy zgromadzonych w sprawie dowodów. Prawo własności jest prawem chronionym konstytucyjnie (art. 21 Konstytucji RP), a ingerencja organów administracji publicznej w to prawo nastąpić może wyłącznie w przypadkach służących realizacji celu publicznego, na podstawie ustawy. W tym przypadku ingerencja w prawo własności poprzez jego odjęcie dotychczasowemu właścicielowi nastąpiła na mocy ustawy - art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Rolą organu było z mocy ustawy ustalenie wysokości odszkodowania, przy czym ustalając to odszkodowanie nie można było pominąć jego słusznej wysokości (art. 21 ust. 2 in fine Konstytucji RP). Dla ustalenia tej słusznej wysokości ustawodawca wprowadził unormowania, które nakazują uwzględnienie określonych parametrów przy sporządzaniu wyceny nieruchomości. Zgodnie z art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających odszkodowanie za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne jest ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Tymi przepisami są z kolei przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 roku, Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) oraz wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze, a w szczególności rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zgodnie z § 36 ust. 5 powołanego rozporządzenia przepisy ust. 1 i ust. 2 pkt 2 stosuje się odpowiednio do określenia wartości nieruchomości lub ich części dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających, z tym że stan tych nieruchomości przyjmuje się na dzień [...] r., a ceny na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Nie uwzględnia się nakładów dokonanych przez osobę uprawnioną po utracie prawa do władania gruntem. Z kolei § 36 ust. 1 stanowi, że przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, zaś zgodnie z ust. 2 pkt 2 tego przepisu w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50%. W świetle powyższych unormowań pierwszorzędne znaczenie dla oceny prawidłowości operatu szacunkowego, stanowiącego jedyny dowód, na podstawie którego określono wysokość odszkodowania, miało ustalenie, czy można było przyjąć ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Z treści tego operatu wynika, że badaniem objęto obszar rynku nieruchomości miasta K., że analizą objęto informacje o zawartych transakcjach z rynku wtórnego spełniających typowe warunki rynkowe, a w wyniku przeprowadzonej analizy stwierdzono, że na terenie miasta K. w badanym okresie (ostatnie dwa lata) zawarto kilkadziesiąt transakcji dotyczących sprzedaży nieruchomości drogowych. Ze zbioru transakcji wyeliminowano transakcje, których przedmiotem było prawo użytkowania wieczystego, jak i transakcje o jednostkowych cenach, które wyraźnie odbiegały od pozostałych. Ostatecznie uzyskano zbiór czterech transakcji w przedziale od [...] do [...] zł za 1 m2. Jak wynika z załączonej do operatu tabeli porównywane transakcje miały miejsce w okresie od kwietnia do grudnia [...] roku i nie dotyczyły dzielnic [...], ani [...] (za wyjątkiem ul. [...], co do której z uwagi na jej przebieg nie sposób określić, na terenie której dzielnicy miała miejsce transakcja). Zarzuty skarżącego formułowane już na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji sprowadzały się do podważania zasadności przyjęcia przez rzeczoznawcę do porównania cen transakcyjnych z innych dzielnic miasta, w których jak twierdził, ceny nieruchomości są niższe oraz do odstąpienia od przyjęcia do porównania wartości gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych (działki budowlane). W takim stanie rzeczy wątpliwości organu odwoławczego, wobec wyraźnego wskazania przez skarżącego w odwołaniu na okoliczność, że ceny rynkowe okolicznych nieruchomości sięgają [...] złotych za metr kwadratowy, winny dotyczyć motywów, jakimi kierował się rzeczoznawca sporządzający operat szacunkowy, dokonując wyboru transakcji, a także wybierając metodę porównywania parami. Z samej treści operatu wynika, że w badanym okresie zawarto kilkadziesiąt transakcji dotyczących sprzedaży podobnych nieruchomości. Sama ta okoliczność powoduje, że brak było przeciwwskazań do zastosowania metody korygowania ceny średniej. Zastosowanie tej metody pozwoliłoby na porównanie co najmniej kilkunastu nieruchomości podobnych. W takiej sytuacji być może, co zostało pominięte w operacie, jak również w uzasadnieniach kontrolowanych decyzji, byłoby możliwe porównanie z transakcjami z rejonu dzielnic [...] i [...], czego w całym toku postępowania domagał się skarżący. Ten zarzut skarżącego wydaje się tym bardziej zasadny, że miasto K. z uwagi na swój obszar i porządek urbanistyczny, charakteryzuje się znacznym zróżnicowaniem cen nieruchomości w poszczególnych swoich dzielnicach. Taki stan rzeczy przemawia także za koniecznością ograniczenia obszaru badanego rynku do jednej lub dwóch sąsiadujących ze sobą dzielnic o podobnym poziomie cen rynkowych. W sytuacji natomiast, gdyby na terenie takich dzielnic brak było wystarczającej liczby transakcji dotyczących gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, to zastosowanie winien znaleźć § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Powyższe wątpliwości nie zostały wyjaśnione przez organy w toku postępowania. Do zadań organów administracji publicznej należy dokonanie oceny, czy operat zawiera wymagane elementy oraz odpowiada zasadom określonym przepisami prawa. Nie sposób jednak przyjąć, że zadania organów w tym zakresie ograniczyć się mają wyłącznie do tej oceny. Zgodnie bowiem z art. 77 § 1 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Faktem jest, że w sprawie o odszkodowanie organ ustalając wysokości tego odszkodowania ma obowiązek posłużenia się operatem szacunkowym sporządzonym przez uprawnioną osobę. Nie może jednak bezkrytycznie przyjąć ustaleń takiego operatu, w szczególności, kiedy nie wyjaśnia on okoliczności przyjęcia do wyceny takich, a nie innych transakcji. Wskazać w tym miejscu przyjdzie, że w myśl art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Opinia taka nie jest jednak wiążąca dla organów orzekających. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia ceny. Rzeczoznawca ma pewien wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ dokonuje tego określenia na podstawie sporządzonego przez niego oszacowania nieruchomości. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego. O wysokości odszkodowania decyduje właściwy organ. On więc ocenia wiarygodność otrzymanej opinii. Na organie spoczywa również obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego za nią odszkodowania. Ustalenie wartości nieruchomości wymaga wiadomości specjalnych, którymi niewątpliwie dysponuje rzeczoznawca majątkowy. Jeżeli przyjęta w operacie szacunkowym wartość nieruchomości nasuwa uzasadnione wątpliwości, to organ zobowiązany jest podjąć w tym zakresie dodatkowe czynności. Może między innymi zwrócić się do innego rzeczoznawcy o dokonanie wyceny tej samej nieruchomości lub do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzonego operatu. Z kolei stosownie do art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami podstawą ustalenia wysokości odszkodowania (z zastrzeżeniem art. 135) stanowi wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1), przy określeniu której uwzględnia się w szczególności aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych (art. 151 ust. 1 ustawy). Z powyższych przepisów wynika, że proces wyceny nieruchomości powinien być poprzedzony wnikliwą analizą rynku nieruchomości, w tym wszechstronną, opartą na wszelkich dostępnych danych, analizą cen występujących na tym rynku, przy czym obszar tego rynku musi być określony z uwzględnieniem różnic występujących na terenie danego miasta bądź nawet, w uzasadnionych przypadkach, na terenie danej dzielnicy. Nie sposób również nie zauważyć, że od daty zawarcia transakcji przyjętych do porównania przez rzeczoznawcę majątkowego do daty wydania kontrolowanych decyzji upłynął okres dwóch lat, co przy powszechnie znanej dynamice cen na rynku nieruchomości sprawia, że wysokość odszkodowania może nie odpowiadać cenom nieruchomości na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania, co byłoby sprzeczne z § 36 ust. 5 rozporządzenia. Co prawda zgodnie z art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy może być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, jednakże tylko o tyle, o ile nie wystąpiły zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Do takich czynników niewątpliwie zalicza się dane o cenach nieruchomości podobnych. W ocenie Sądu w takiej sytuacji organ winien był co najmniej zwrócić się do autora operatu o wyjaśnienie, czy po roku [...] występowały podobne transakcje, a jeżeli tak, to dlaczego nie wziął ich pod uwagę przy podejściu porównawczym. Mając wszystko powyższe na uwadze Sąd uznał zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji za wydane z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7 i 77) a naruszenie to w ocenie Sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To z kolei powoduje konieczność uchylenia kontrolowanych decyzji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.s.a. O kosztach postępowania nie orzeczono, a to wobec braku stosownego wniosku w tym przedmiocie (art. 210 § 1 p.s.a.). Rozpoznając ponownie wniosek skarżącego organ pierwszej instancji będzie miał na uwadze wszystkie wywiedzione wyżej okoliczności i doprowadzi do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z przepisami prawa. W szczególności organ zgromadzi dowody, na podstawie których ustali wysokość odszkodowania na poziomie cen nieruchomości na dzień wydania decyzji, a do tego celu niezbędne będzie zlecenie sporządzenia nowego operatu szacunkowego. Organy winny mieć również na uwadze przepisy dotyczące terminów załatwiania spraw (art. 35 i 36 kpa), którym uchybiły w niniejszym postępowaniu, nie podając przy tym przyczyn tego uchybienia.