II SA/Gl 965/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Edyta Kędzierska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Z.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...]r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie, w wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez skarżącego Z. K. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy przyznania wyżej wymienionemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad córką. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że skarżący ma ustalone prawo do emerytury. Natomiast art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111) jednoznacznie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, w której osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Organ podkreślił, że fakt posiadania przez wnioskodawcę prawa do emerytury stanowi negatywną przesłankę uniemożliwiającą przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Dodał, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy jest normą bezwzględnie obowiązującą, co oznacza, że nie pozostawia organom administracji orzekającym w sprawach takich, jak niniejsza, żadnego luzu decyzyjnego. Wskazał, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17 art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych przestał obowiązywać z dniem 9 stycznia 2020 r. wyłącznie w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. W związku z tym organ stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała negatywna przesłanka ustawowa w postaci pobierania przez skarżącego emerytury, co uniemożliwia przyznanie mu prawa do wnioskowanego świadczenia. W skardze wniesionej od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący podniósł zarzut naruszenia przez organ prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe przyjęcie, iż w przypadku, gdy osoba sprawująca opiekę nad osobą niepełnosprawną ma ustalone prawo do emerytury, nie przysługuje jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy wykładnia celowościowa i funkcjonalna przywołanego przepisu nakazuje przyjąć, iż w przypadku, gdy wysokość emerytury przysługującej osobie sprawującej opiekę nad osobą niepełnosprawną jest niższa niż wysokość ewentualnego świadczenia pielęgnacyjnego, jakie osoba ta mogłaby otrzymać, w przypadku gdyby nie miała ustalonego prawa do emerytury, to pozbawienie tej osoby świadczenia w wyższej wysokości stanowi nieuzasadnione różnicowanie jej sytuacji prawnej w porównaniu do osób, które nie pracowały i w związku z tym nie nabyły prawa do emerytury, a mogą uzyskać świadczenie pielęgnacyjne. Zarzucił również naruszenie przez organ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na treść przyjętego rozstrzygnięcia, tj. art. 7 k.p.a., 8 § 1 k.p.a oraz 12 § 1 k.p.a., które nakazują organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, stanie na straży praworządności, prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników do władzy publicznej oraz działanie w sposób wnikliwy, co w okolicznościach sprawy obligowało organ administracji do zbadania sytuacji ekonomicznej skarżącego, występującego jako osoba sprawująca opiekę nad niepełnosprawną córką, a w szczególności do ustalenia, czy wysokość otrzymywanej przez skarżącego emerytury nie jest niższa niż wysokość potencjalnego świadczenia pielęgnacyjnego, jakie mógłby uzyskać, gdyby nie nabył prawa do emerytury, a w konsekwencji do orzeczenia wobec skarżącego wyrównania występujących różnic między emeryturą a świadczeniem pielęgnacyjnym, względnie do przychylenia się do wniosku skarżącego o zmianę świadczenia emerytalnego na świadczenie pielęgnacyjne. Mając na uwadze powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz.137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną córką z uwagi na to, że skarżący ma ustalone prawo do emerytury. Podkreślenia zatem wymagało, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111, zwanej dalej również u.ś.r.), świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. W przedmiotowej sprawie organy obu instancji, poprzestając na literalnym brzmieniu tego przepisu przyjęły, że z uwagi na to, iż skarżący ma ustalone prawo do emerytury, nie przysługuje mu świadczenie pielęgnacyjne. Natomiast w orzecznictwie wielokrotnie wyrażony został pogląd o konieczności uzupełnienia wyników wykładni językowej, wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej. WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 9 października 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 340/20 podkreślił, że z art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że istotną cechą osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przy tym ustawodawca zróżnicował sytuację tychże osób w ten sposób, że tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. pozbawił świadczenia pielęgnacyjnego, tym, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. pozwolił wybrać świadczenie pielęgnacyjne, a tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach, przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń. W cytowanym wyroku Sąd stwierdził, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, bądź rentę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Wybór może zrealizować przez złożenie do właściwego organu wniosku o zawieszenie prawa do emerytury, bądź renty na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 53, dalej u.e.r.). Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale zawieszenie go eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury, bądź renty i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nadto, zgodnie z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, bądź renty, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalno-rentowych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno – rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas (np. wyrok NSA z 18 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 254/20). W przedmiotowej sprawie organy zaniechały poinformowania skarżącego o przysługującej mu możliwości wyboru świadczenia. W szczególności nie poinformowały go o możliwości zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie. Skutkowało to przedwczesną odmową przyznania wnioskowanego świadczenia. W związku z tym doszło do naruszenia przez organy wskazanych wyżej przepisów postępowania i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 135 P.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni powyższe wskazania i poinformuje stronę o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. Organ uwzględni przy tym, że skoro skarżący ma jeszcze fizyczne możliwości, by opiekować się całodobowo niepełnosprawną, dorosłą osobą (jego wiek i zdrowie nie uniemożliwiają mu tego), to potencjalnie mógłby w innej sytuacji podjąć podobne czynności w ramach zatrudnienia. W tym kontekście należy ocenić spełnienie przesłanek otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego.