II SA/Gl 966/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2010 r. sprawy ze skargi B. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie legalności wykonania robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości. Pismem z dnia [...] r. J. W. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. ze skargą na właścicielkę sąsiedniej posesji położonej w Z. przy ulicy [...], podnosząc, iż B. L. samowolnie wykonała otwór okienny w ścianie budynku umiejscowionej w nieprzepisowej odległości od granicy z jego działki, a mianowicie w odległości 1,70m. Dodał, że wykonanie tego okna narusza jego prywatność i stąd wnosi o podjęcie stosownych działań. Zawiadomieniem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. powiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie, informując jednocześnie o dacie przeprowadzenia oględzin w sprawie. W wyniku przeprowadzenia stosownego postępowania w sprawie i ustalenia istniejącego stanu faktycznego, decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., przywołując w podstawie art. 83 ust. 1 pkt 2, art. 80 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz.1118 ze zm.) oraz art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego umorzył postępowanie w sprawie, uznając je za bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu organ wskazał, że przeprowadzone postępowanie, w tym oględziny potwierdziły istnienie kwestionowanego okna w odległości ok. 2,00 m od ogrodzenia pomiędzy posesjami, ale okazane dokumenty – decyzja o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dnia [...] r. wydana przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Z. oraz decyzja o pozwoleniu na użytkowanie tegoż budynku mieszkalnego z dnia [...]r. a także oświadczenie inwestorki potwierdziły, że okno zostało wykonane w latach siedemdziesiątych i w takim stanie budynek został oddany do użytkowania. Poczynione ustalenia nie dają podstaw do dalszego ingerowania i prowadzenia sprawy, a w związku z powyższym na podstawie art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego postępowanie to jako bezprzedmiotowe należało umorzyć. W wyniku wniesionego przez J. W. odwołania, podkreślającego mało rzetelny sposób przeprowadzenia postępowania w sprawie, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazał Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Z. celem ponownego rozpatrzenia. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że sprawa nie została należycie wyjaśniona i wymaga ponownego postępowania wyjaśniającego w całości. Podkreślił, że zebrany w sprawie materiał dowodowy należy uznać za niewyczerpujący, co należy uzupełnić w ponownie przeprowadzonym postępowaniu. Po uzupełnieniu postępowania we wskazany sposób, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją z dnia [...] r. ponownie umorzył postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że przeprowadzone w sprawie oględziny potwierdziły fakt istnienia okna w ścianie oddalonej od granicy z sąsiednią działką o około 2 m. Wobec ustalenia, na podstawie przedłożonych dokumentów, jak również oświadczenia właścicielki budynku – B. L., że okno to wykonane zostało jeszcze w latach siedemdziesiątych i w takim stanie budynek został oddany do użytkowania w [...]r.. uznano, że nie ma podstaw do dalszego ingerowania i w związku z powyższym postępowanie umorzono. Niezadowolony z tego rozstrzygnięcia odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. W. Podkreślił, że całkowicie pominięto w trakcie prowadzonego postępowania jego wnioski zmierzające do ujawnienia w sprawie projektów budynku oraz protokołów jego odbioru w celu jednoznacznego potwierdzenia istnienia już wtedy przedmiotowego okna. Rozpatrując złożone odwołanie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozparzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu swego stanowiska organ odwoławczy stwierdził, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając kwestionowane orzeczenie nadal nie ustalił w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, kiedy został wykonany przedmiotowy otwór okienny. Z przedłożonych w sprawie dokumentów nie wynika, czy został wykonany otwór okienny, czy wymieniona została tylko stolarka okienna. Zwrócił także uwagę na fakt, iż przesłuchania świadków powinny odbywać się w przewidzianej przepisami formie. Ponownie uznając, że nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności sprawy orzekł jak na wstępie. Po ponownym uzupełnieniu prowadzonego w sprawie postępowania, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. kolejną już decyzją, decyzją z dnia 20 lipca 2009 r., przywołując w podstawie prawnej art. 83 ust. 1 pkt 2, art. 80 ust. 2 pkt ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, umorzył postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ stwierdził, iż postępowanie zostało wszczęte w wyniku wniosku złożonego przez J. W., który zakwestionował otwór okienny w budynku stanowiącym własność B. L., jako naruszający przepisy warunków technicznych. W toku tego postępowania inwestorka podniosła, że J. W. nie jest stroną tego postępowania. Wnioskodawca został wezwany przez organ do wykazania, iż jest stroną w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Pomimo upływu wskazanego przez organ terminu J. W. nie przedstawił żadnych dokumentów, co spowodowało, iż na podstawie posiadanych dowodów organ uznał dalsze prowadzenie postępowania z tego wniosku za bezprzedmiotowe i umorzył postępowanie w sprawie. Zaznaczył w uzasadnieniu, że nie oznacza to zaniechania dalszego prowadzenia postępowania, jednakże bez informowania o jego przebiegu wnioskującego. W odwołaniu od powyższej decyzji, J. W. wnosząc o jej uchylenie podniósł, iż nie mógł przedstawić żądanych dokumentów z uwagi na zbyt krótki czas wyznaczony przez organ pierwszej instancji. Dodał, że łącznie z żoną są właścicielami nieruchomości sąsiadującej z przedmiotową nieruchomością. Podkreślił, że orzekający w sprawie organ praktycznie oparł swoje rozstrzygniecie na oświadczeniach głównej zainteresowanej, zupełnie pomijając jego wnioski dowodowe. Nadto zupełnie niezrozumiałe jest dla niego, dlaczego dopiero teraz podniesiono fakt, iż nie jest stroną tego postępowania, chociaż do tej pory nikt tego nie negował. Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. ponownie uchylił decyzję organu pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał, iż postępowanie w sprawie otworu okiennego w ścianie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na posesji przy ulicy [...] w Z. zostało zainicjowane pismem J. W. W trakcie postępowania organ stwierdził, że nie ma on interesu prawnego w prowadzonej sprawie. W aktach sprawy brak jednak wystarczających dowodów przesądzających o braku przymiotu strony. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji powinien zgromadzić odpowiedni materiał jednoznacznie wyjaśniający podniesione wątpliwości. W przypadku potwierdzenia braku przymiotu strony u wnioskodawcy, osoba taka nie może dalej uczestniczyć w postępowaniu, co nie przesądza jednak o bezprzedmiotowości całego postępowania. Niezależnie bowiem od podniesionego argumentu, poza sporem pozostaje fakt istnienia okna w ścianie oddalonej o 1,70 m od działki wnioskującego. Zatem w tym zakresie powinny zostać poczynione niezbędne ustalenia, przy uwzględnieniu obowiązujących przepisów, w tym przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Niezadowolona z powyższego rozstrzygnięcia, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła właścicielka budynku położonego przy ulicy [...]w Z.– B. L. W skardze podniosła, iż w toku prowadzonego postępowania, a także z przedłożonych przez nią dokumentów wynikało, że J. W. nie może zostać uznany za stronę toczącego się postępowania i dlatego organ pierwszej instancji prawidłowo umorzył postępowanie prowadzone z jego wniosku, informując jednakże o dalszym prowadzeniu postępowania z urzędu. Dodała, że zgodnie z posiadaną wiedzą właścicielką sąsiadującej działki jest tylko J. M. W., która nie udzieliła także żadnego pełnomocnictwa. Nie zgodziła się z argumentacją organu odwoławczego zawartą w zaskarżonej decyzji zobowiązującą organ pierwszej instancji do poszukiwania dowodów dla potwierdzenia faktu, iż wnioskujący nie jest stroną tego postępowania. Według niej to zainteresowany powinien wykazać swoją legitymację do uczestniczenia w postępowaniu. Powołując się zarówno na stanowisko doktryny, jak również na orzecznictwo podkreśliła, iż w przypadku, gdy postępowanie zostało wszczęte na wniosek osoby nieuprawnionej wówczas jest podstawa do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Dodała, iż nie ma wątpliwości, iż postępowanie będzie dalej prowadzone dla wyjaśnienia problemu legalności kwestionowanego otworu okiennego, nie życzy jednak sobie, aby brały w nim udział osoby, które nie posiadają statusu strony i potrafią wykazać swego interesu prawnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. Na rozprawie w dniu [...]r. skarżąca podtrzymała swoją skargę oraz zawarte w niej argumenty, oświadczając, że nie domaga się zwrotu kosztów postępowania. Podkreśliła, że organ odwoławczy nie poczynił ustaleń co do kręgu stron postępowania, stąd sama zebrała dołączone do skargi dokumenty, z których wynika, ze inicjator postępowania jest tylko lokatorem sąsiedniej nieruchomości. Uczestnik postępowania wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w piśmie procesowym z dnia [...]r.. W odpowiedzi na zarzut strony skarżącej okazał decyzję Prezydenta Miasta Z. w sprawie wymiaru podatku na 2010 r. od nieruchomości położonej przy ulicy [...]i zabudowanej budynkiem mieszkalnym, w której został wymieniony jako jej współwłaściciel. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje : Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga zasługuje na uwzględnienie. Z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego jednoznacznie wynika, że postępowanie odwoławcze nie jest prowadzone z urzędu, może ono zostać wszczęte, w myśl art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, wyłącznie na skutek odwołania złożonego przez stronę postępowania. Aby zatem mogło zostać skutecznie wszczęte postępowanie odwoławcze, a zwłaszcza, aby postępowanie to mogło zostać zakończone wydaniem orzeczenia merytorycznego, w postępowaniu tym musi zostać wykazane, iż podmiot, który wniósł środek zaskarżenia, posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 tego Kodeksu, że jego interesu prawnego dotyczy kwestionowana decyzja . Stwierdzenie przez organ drugiej instancji, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, następuje w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 tego Kodeksu. Ustalenie interesu prawnego powinno nastąpić w toku rozpoznania odwołania na podstawie stanu faktycznego wynikającego z dowodów zebranych przez organ pierwszej instancji lub na podstawie ewentualnego ich uzupełnienia zgodnie z art. 136 Kodeksu. Stroną postępowania administracyjnego, stosownie do wymienionego powyżej art. 28 Kodeksu, jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, a więc czy ma on interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, przesądzają przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. O charakterze strony nie może decydować jedynie jej wola. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tj. normą, którą można wskazać jako jego podstawę i której legitymujący się tym interesem prawnym może wywodzić swoje racje. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy więc to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania. Interes powinien być konkretny, indywidualny, szeroko pojmowany. Z powyższych wywodów wynika, iż pierwszoplanowym obowiązkiem organu odwoławczego jest ustalenie od kogo pochodzi odwołanie oraz czy składający odwołanie ma przymiot strony, w rozumieniu art. 127 § 1 w związku z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu uchybienia organu odwoławczego w tym zakresie doprowadziły do naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wprawdzie decyzja kasacyjna, zapadła jednak bez dostatecznego wyjaśnienia, czy odwołanie złożyła strona prowadzonego postępowania. Organ odwoławczy powinien w pierwszej kolejności, jak wskazano powyżej, zbadać i ocenić dopuszczalność tego odwołania. Tymczasem takich ustaleń organ nie poczynił, zakładając, iż kwestią ustalenia, czy J. W. jest stroną postępowania powinien zająć się organ pierwszej instancji. W ocenie Sądu brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego we wskazanym wyżej kierunku wskazuje, że zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało z pominięciem obowiązujących w tym zakresie przepisów. Przedstawione powyżej rozważania przemawiają za koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji wobec braku dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia podniesionych powyżej wątpliwości. Mając powyższe na uwadze zaskarżoną decyzję należało uchylić na podstawie art. 145 ( 1 pkt. 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Uwzględniając skargę Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonej decyzji stosownie do art. 152 przywołanej powyżej ustawy. O kosztach Sąd nie orzekał wobec złożonego przez skarżącą na rozprawie oświadczenia, iż nie domaga się zwrotu kosztów postępowania. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ orzekający będzie miał na uwadze powyżej poczynione uwagi, w pierwszej kolejności ustali status strony i na podstawie tak poczynionych ustaleń podejmie stosowne rozstrzygniecie.