II SA/Gl 967/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Protokolant Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2014 r. sprawy ze skargi B.F. i J.F. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nakazał B. i J. F. rozebrać budynek rekreacji indywidualnej zlokalizowany na działce ewidencyjnej nr [...] przy ul [...] w K.w Gminie M.. W wyniku odwołania decyzja ta została uchylona decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] r. Ponadto organ drugiej instancji orzekł reformatoryjnie nakazując B. F. i J. F. rozebrać budynek rekreacji indywidualnej zlokalizowany na działce ewidencyjnej nr [...] przy ul [...] w K. w Gminie M.. Jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013 r. poz. 267 ze zm.) w zw. z art. 48 ust 1 ustawy Prawo budowlane (Dz. U z 2013 r. poz. 1409). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że powodem uchylenia decyzji i orzeczenia reformatoryjnego było błędne oznaczanie przez organ pierwszej instancji jednego z adresatów decyzji, zamiast B. F. wskazano B. F.. Uzasadniając nałożony obowiązek rozbiórki organ wskazał, że w wyniku oględzin w dniu [...] r. organ powiatowy ustalił, że roboty budowlane przy przedmiotowym budynku rozpoczęto w [...] r. jest to budynek konstrukcji drewnianej, kryty blacho-dachówką postawiony na fundamentach betonowych oraz posiada wymiary 14 m długości 5 m szerokości. Powierzchnia budynku przekracza [...] m2. Postawienie takiego budynku wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Przedmiotowy budynek został postawiony bez tego pozwolenia. Organ wskazał, że art. 48 § 2 przewiduje postępowanie legalizacyjne dla budynku postawionego bez pozwolenia na budowę, jednak uzależnione jest ono od spełnienia dwóch przesłanek, zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz techniczno-budowlanymi. Organ wskazał, że negatywną przesłanką dla prowadzenia postępowania legalizacyjnego, jednocześnie obligującą organ do wydania decyzji rozbiórkowej, jest nie dostarczenie w terminie przez stronę wymaganej dokumentacji. Postanowieniem z dnia [...] r. wstrzymano roboty budowlane i nakazano inwestorom dostarczyć stosowne dokumenty. Wymagane dokumenty nie zostały dostarczone przez strony w określonym terminie. Organ wskazał także, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działki zabudowanej spornym budynkiem zakończone zostało decyzją o jego umorzeniu z powodu uchwalenia przez gminę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz, że zgodnie z planem miejscowym z [...] roku działka jest przeznaczona jako tereny zieleni śródleśnej z zakazem lokalizacji budynków i budowli. W związku z powyższym z powodu niezgodności z planem zagospodarowania przestrzennego niedopuszczalna jest legalizacja spornego budynku, a w konsekwencji orzeczenie jego rozbiórki. Na powyższą decyzję [...] WINB w K. inwestorzy złożyli skargę do WSA w Gliwicach. Decyzji zarzucili naruszenie: – art. 7 i 8 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie, – art. 15 kpa poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności. Uzasadniając pierwszy z zarzutów skarżący wskazali, że organ rozstrzygnięcie oparł na oględzinach które odbyły się [...] lat wcześniej, w tym czasie stan na działce znacząco się zmienił i to powinno mieć wpływ na treść wydanej decyzji. Wydanie decyzji bez zbadania stanu faktycznego w dniu jej wydania może prowadzić do nieodwracalnych skutków lub wydania decyzji niemożliwej do jej wykonania. Narusza to zdaniem skarżących zasadę zaufania do władzy publicznej. Uzasadniając zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności skarżący wskazali, że organ II instancji uchylił w całości decyzję organu I instancji i orzekł co do istoty, iż pozbawił ich możliwości wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia kończącego postępowanie. W odpowiedzi na skargę [...] WINB w K. podtrzymał swoje stanowisko, zarzuty skargi uznał za niezasadne i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W sprawie jest poza sporem (nie kwestionują tego skarżący), że na działce nr [...] przy ul. [...] w Kamesznicy gmina M. skarżący – bez pozwolenia na budowę – wykonali w [...] roku budynek letniskowy. Ogólną zasadą polskiego prawa budowlanego jest rozpoczęcie robót budowlanych, w tym budowy (art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego) na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 Prawa budowlanego (co nie dotyczy niniejszej sprawy). W obecnym brzmieniu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nakaz rozbiórki nie jest jednak orzekany bezwzględnie, tak jak to było pod rządami art. 48 w brzmieniu pierwotnym. Ustawodawca zobowiązuje bowiem organ do badania, czy budowa zrealizowana (realizowana) bez wymaganego pozwolenia na budowę jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i czy umożliwia doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli tak, to właściwy organ jest zobowiązany wszcząć postępowanie zmierzające do legalizacji obiektu budowlanego lub jego części. To zaś oznacza, że w istocie to, co ustawodawca statuuje jako zasadę (art. 48 ust. 1) staje się wyjątkiem. Nakaz rozbiórki obiektu (jego części) może być bowiem orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji. Oczywiście legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora (por. OSK 1602/04). Przesłanki legalizacji samowoli budowlanej szczegółowo określają przepisy ust. 2 art. 48. Jeżeli zachodzą okoliczności o których mowa w ust. 2 art. 48 organ nadzoru powinien w drodze postanowienia (na które nie przysługuje zażalenie), kierowanego do inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, wstrzymać prowadzenie robót budowlanych (o ile sa prowadzone). W tym postanowieniu organ nadzoru budowlanego nakłada na inwestora (właściciela, zarządcę) obowiązek przedłożenia w wyznaczonym przez siebie terminie, dokumentów o których mowa w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. W rozpatrywanej sprawie organ I instancji wydał w dniu [...] roku postanowienie w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego i ustalił w nim termin przedstawienia wymienionych w nim dokumentów na dzień [...] roku. W wyznaczonym terminie zobowiązani (co jest także bezsporne) nie złożyli żądanych dokumentów, czego następstwem było orzeczenie rozbiórki w dniu [...] roku przez organ I instancji na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego. Jak wynika z twierdzeń skarżących (zawartych w odwołaniu z dnia 2 lipca 2010 roku) nie udało się im zebrać stosownych dokumentów do dnia [...] roku (głównie decyzji o warunkach zabudowy) z uwagi na zamieszkiwanie w [...] Domagali się więc "odroczenia terminu złożenia wymaganych dokumentów", a w piśmie z dnia [...] roku wnieśli o wstrzymanie postępowania do czasu uzyskania prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy. Z kolei w piśmie z dnia [...] roku domagali się zawieszenia postępowania z uwagi na zagadnienie wstępne, jakim będzie rozstrzygnięcie w sprawie warunków zabudowy. Ten ostatni wniosek przez odmowę zawieszenia postępowania w sprawie został rozstrzygnięty postanowieniem organu odwoławczego z dnia [...] roku. Nie budzi wątpliwości Sądu, że termin zawarty w postanowieniu z dnia [...] roku, a mianowicie [...] roku jest terminem procesowym, a więc co do zasady może on być przedłużany, skracany, a nawet zawieszany przez organ. Wynika to z tego, że ustawodawca pozostawił uznaniu organu określenie terminu w jakim powinny być przedstawione wymagane dokumenty (art. 48 ust. 3). Oczywiste jest, że termin ten może być zbyt długi (byłaby to bowiem w istocie czasowa legalizacja samowoli), ale jednocześnie na tyle długi, aby umożliwić inwestorowi wywiązanie się z nałożonych obowiązków. W ocenie Sądu termin ustalony postanowieniem z dnia [...] roku na dzień [...] roku umożliwiał inwestorom wywiązanie się z nałożonych obowiązków. W szczególności jego przedłużenie jest niemożliwe bowiem po raz pierwszy skarżący o to wnosili w odwołaniu z dnia 2 lipca 2010 roku, a więc po upływie wyznaczonego terminu, co uniemożliwiło jego przedłożenie. W tej sytuacji – wobec nie wykonania postanowienia z dnia [...] roku – zasadnie organ I instancji nakazał rozbiórkę spornego obiektu. Trzeba także mieć na uwadze, że organ odwoławczy jest również organem merytorycznym. Musiał więc uwzględnić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą nr XLI/263/2014 Rady Gminy M. z dnia 28 marca 2014 roku (Dz. U. Woj. [...] z 2014 roku, poz. 1929), z którego wynika, że ta część działki 2306/139 na której zrealizowano przedmiotowy budynek, została oznaczona symbolem K-11.ZS – tereny zieleni śródleśnej z zakazem realizacji budynków i budowli (§ 32 planu). Oznacza to niedopuszczalność legalizacji spornego budynku. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy nie naruszył art. 15 kpa ani też art. 7 i 8 kpa. Artykuł 15 kpa nie został naruszony gdyż art. 138 § 1 pkt 2 kpa przewiduje dla organu odwoławczego uprawnienie do uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie reformatoryjne co do istoty sprawy. Artykuł 7 i 8 kpa (zasada praworządności i zasada zaufania) także nie zostały naruszone bowiem postępowanie w sprawie (o czym świadczą akta) zostało przeprowadzone z poszanowaniem tych zasad. Niezrozumiałym jest zarzut zmian w stanie faktycznym sprawy (od czasu oględzin) bowiem skarżący nie wyjaśnili na czym miałyby te zmiany polegać. Kierując się powyższą argumentacją i uznając skargę za nieuzasadnioną Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) oddalił ją. sw