II SA/Gl 968/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi A.H. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], znak [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C. (dalej PINB) na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej k.p.a.) oraz art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.- dalej p.b.) nakazał Inwestorowi A. H. rozbiórkę wiaty o wymiarach 4,70m x 3,15m wybudowanej samowolnie na działce przy ul. [...] w C. W uzasadnieniu podał, że w wyniku kontroli w dn. 19 września 2007 r. przeprowadzonej na terenie posesji przy ul. [...] w C. stwierdzono, że we wschodniej części działki usytuowana jest wiata o wymiarach 4,70m x 3,15m. Konstrukcja nośna wiaty wykonana jest ze stalowych rur i ściany oraz posiada dach z blachy trapezowej. Słupy wiaty ustawione są bezpośrednio na gruncie - obiekt nie posiada fundamentów. Odległość wiaty od najbliższej granicy z działką sąsiednią od strony południowej wynosi 3,20m. Wiata została wykonana w sierpniu 2007 r. Inwestor nie dokonał zgłoszenia budowy przedmiotowego obiektu właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego budowa wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii o powierzchni zabudowy do 25m2 podlega obowiązkowi zgłoszenia do właściwego organu. Ponieważ zgłoszenia takiego nie dokonano PINB dla miasta C. postanowieniem nr [...] z dn. [...] r. nałożył na Inwestora A. H. obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni określonych dokumentów zgodnie z art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego. W związku z nieprzedłożeniem w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów organ zobowiązany był na podstawie art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego nakazać rozbiórkę samowolnie wybudowanej wiaty. A. H. wniósł odwołanie z dnia 11 marca 2014 r. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. z dnia [...] r. oznaczonej nr [...], nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanej wiaty na działce przy ul. [...] w C., zaskarżając decyzję w całości. Zaskarżonej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. zarzucił rażące naruszenie prawa polegające na: nieokreśleniu podstawy prawnej decyzji i błędne wskazanie, że ma dokonać rozbiórki wobec naruszenia przepisu art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, podczas gdy przepis ten nie dotyczy przedmiotowej wiaty, niewdrożeniu procedury naprawczej przewidzianej art. 49 ustawy – Prawo budowlane mimo, że wiata została wybudowana w roku 2007, a tym samym nie zostały wykluczone przesłanki, które przemawiałyby za legalizacją obiektu budowlanego – przedmiotowej wiaty o rozmiarach 4.70m x 3.15 m - naruszeniu art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na bezzasadnym ograniczeniu jego praw jako inwestora – polegającemu na negowaniu prawa do wybudowania wiaty, podczas gdy na terenie nieruchomości przy ul. [...] zlokalizowany jest już budynek mieszkalny i inne budynki gospodarcze. [...] WINB po rozpoznaniu odwołania A. H. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. nr [...], decyzją z dnia [...] r., znak [...], utrzymał zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu podał, że tryb przyjęty do rozpoznania sprawy przez PINB dla Miasta C., tj. art. 49b Prawa budowlanego, jest prawidłowy. Przepis ten przewiduje tryb postępowania w sprawach samowolnej realizacji obiektów, lub ich części, których wykonanie wymaga uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Realizacja spornej wiaty nie została zgłoszona do właściwego organu przed rozpoczęciem robót, co czyniło zasadnym wszczęcie postępowania w oparciu o art. 49b Prawa budowlanego. Jednocześnie organ nie zgodził się z twierdzeniami Skarżącego, iż do spornej wiaty nie ma zastosowania art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Przepis ten, w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jednoznacznie wskazuje, że wiaty o powierzchni zabudowy nieprzekraczającej 25m2 nie wymagają co prawda pozwolenia na budowę, ale ich realizacja winna być zgłoszona właściwym organom administracji architektoniczno- budowlanej, którego Skarżący nie dokonał. Bezzasadny jest także zarzut wydania spornej decyzji bez podstawy prawnej, gdyż, biorąc pod uwagę powyższe, podstawa prawna do wydania decyzji istniała, a co więcej, owa podstawa prawna została przez PINB w sposób prawidłowy powołana. Postępowanie zostało przeprowadzone przez organ powiatowy w sposób prawidłowy. Nie można przyznać racji Skarżącemu, że organ pierwszej instancji nie usiłował wdrożyć postępowania legalizacyjnego wobec spornej wiaty, skoro postanowieniem wydanym w oparciu o art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego wezwał Skarżącego do przedłożenia dokumentów niezbędnych dla dokonania legalizacji spornej wiaty, a dopiero w sytuacji, w której Skarżący nie wypełnił nałożonych na niego obowiązków, zastosował instytucję przewidzianą w art. 49b ust. 3 w zw. z 1 Prawa budowlanego i nakazał rozbiórkę samowoli budowlanej. Z treści art. 49b ust. 3 Prawa budowlanego wynika, że w przypadku zaistnienia przesłanek określonych w tej normie prawnej, organ nadzoru budowlanego nie tylko może, ale jest wręcz zobligowany wydać decyzję w oparciu o ust. 1 omawianego przepisu. Legalizacja samowoli budowlanej jest swoistym uprawnieniem inwestora, który może, ale nie musi z niego skorzystać. W sytuacji, w której samowolnik (jak w niniejszej sprawie) nie zastosuje się do zakreślonych w postanowieniu wydanym w oparciu o art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego obowiązków, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest przez art. 49b ust. 3 Prawa budowlanego do nakazania rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu, nie mając możliwości wydania w takim układzie procesowym jakiegokolwiek innego rozstrzygnięcia. W skardze z dnia 3 lipca 2014 r. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. A. H. decyzji tej zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało znaczny wpływ na wynik sprawy, polegające na: - naruszeniu art. 61 k.p.a w zw. z art. 28 k.p.a. polegające na wszczęciu i prowadzeniu postępowania w niniejszej sprawie mimo, że wniosek o wdrożenie postępowania pochodził od osoby nieuprawnionej, a to od M. P., który nie jest i nie powinien być stroną w sprawie, a nadto na przyznaniu atrybutu strony kilkunastu osobom, których nieruchomości w żaden sposób nie pozostają w obszarze oddziaływania obiektu, czyli przedmiotowej wiaty, co wywarło wpływ na wynik sprawy; - naruszeniu art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez pominięcie okoliczności, że łączna powierzchnia wybudowanych wiat w ilości dwóch nie przekracza 50 m kw., a powierzchnia działki na której się one znajdują wynosi ponad 1.600 m kw., co skutkować powinno przyjęciem, że budowa przedmiotowych wiat, nigdy nie wymagała pozwolenia na budowę, - naruszeniu przepisu art. 8 k.p.a, to jest zasady zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej prowadzących postępowanie, poprzez świadome pomijanie okoliczności, że postanowienie z dnia [...] r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. z znak: [...] i niewykonanie jego postanowień przez Skarżącego, nie może być podstawą wydania decyzji nr [...], bowiem postępowanie w sprawie rozbiórki było prowadzone przez organ bez wdrożenia procedury legalizacyjnej, o czym świadczy wydanie przez organ decyzji nr [...] z dnia [...] r. o nakazie rozbiórki, która to następnie została uchylona, - naruszeniu art. 12 i art. 16 k.p.a., to jest zasady szybkości postępowania i trwałości decyzji administracyjnych, polegające na prowadzeniu postępowania przez okres bez mała 7 lat i mimo okoliczności, że poprzednie decyzje nakazujące rozbiórkę przedmiotowej wiaty były uchylane przez organy nadzoru budowlanego. Podnosząc wskazane wyżej zarzuty Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz umorzenie prowadzonego przez organ I instancji postępowania. W uzasadnieniu podał m. in., że pismo inicjujące postępowanie nie pochodziło od osoby będącej stroną postępowania. Wiata wzniesiona przez Skarżącego nie jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane, bowiem nie ma fundamentu i nie jest na stałe z gruntem związana. Organ zupełnie bezpodstawnie nadał status stron postępowania innym osobom, pominął natomiast kwestię oddziaływania obiektu w postaci wiaty na nieruchomość M. P. i innych uczestników prowadzonego postępowania. W trakcie oględzin nieruchomości przeprowadzonych przez pracownika PINB w dniu 19 września 2007 r. ustalono w sposób niezbity, że wiata wzniesiona przez Skarżącego znajduje się w odległości 8,10 metra od działki oznaczonej nr [...] należącej do M. P. Znajdująca się więc w tak dużej odległości od działki M. P. wiata, w żaden sposób nie może i nie powinna zostać uznana za obiekt, który na nieruchomość M. P. może oddziaływać w sposób ujemny. Odrębne przepisy prawa budowlanego przewidują w zakresie odległości obiektów na działce budowlanej od granicy z działką sąsiednią, wielkości rzędu 4 metrów – gdy są otwory okienne lub drzwiowe, 3 metrów gdy otworów nie ma. Z kolei zgodnie z orzecznictwem sądowym wyłączną przesłanką korzystania ze statusu strony w postępowaniu o pozwoleniu na budowę jest fakt znajdowania się w obszarze oddziaływania obiektu. W przedmiotowej sprawie PINB wszczął postępowanie na podstawie "donosu" pochodzącego od osoby, która nie miała ani interesu prawnego, ani nie była stroną i nie mogła żądać ochrony prawnej w postaci wydania decyzji nakładającej na Skarżącego obowiązek rozbiórki obiektu w postaci wiaty. Nadto Skarżący mógł wznieść – jak twierdzi – przedmiotowe wiaty bez pozwolenia na budowę. Wynika to stąd, że Skarżący nie przekroczył ustanowionego przez ustawodawcę w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane progu dwóch wiat o łącznej powierzchni 50 m kw. na każde 500 m powierzchni działki. Skarżący nie zgadza się również z twierdzeniem organu II instancji, jakoby niewykonanie przez Skarżącego postanowienia z dnia [...] r. znak: [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. mogło stanowić przesłankę uzasadniającą wydanie przez PINB decyzji nr [...] z dnia [...] r. nakazującej rozbiórkę przedmiotowej wiaty. Organ ten bowiem na bazie tego postanowienia wydał już w dniu [...] r. decyzję nr [...] nakazującą rozbiórkę przedmiotowej wiaty, która to została zaskarżona w dniu 9 września 2009 r., a następnie uchylona przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., a postępowanie było kontynuowane. Niebagatelne znaczenie ma także okoliczność, że postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone przez PINB przez okres blisko 7 lat, co pozostaje w absolutnej sprzeczności z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 K.p.a i rodzi uzasadnione przypuszczenie ze strony Skarżącego, iż jego celem nie było wszechstronne wyjaśnienie sprawy i znalezienie rozwiązania, które kończyłoby spór w sprawie, a jedynie realizacja intencji wyrażonej przez M. P.. W odpowiedzi na skargę z dnia 22 lipca 2014 r., WINB wniósł o jej oddalenie. Powtórzył swą poprzednią argumentację i nie zgodził się z zarzutami A. H.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Prawo własności jest prawem chronionym konstytucyjnie, jednak nie oznacza to, że ochrona ta ma charakter nieograniczony, absolutny i właściciel może w sposób dowolny wykorzystywać swą nieruchomość. Jak każda wartość konstytucyjna prawo własności podlega ograniczeniom, niezbędnym dla ochrony różnorodnych innych wartości (zob. np. L. Garlicki, Komentarz do art. 31 Konstytucji, [w:] L. Garlicki [red.], Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, tom III, Warszawa 2003). Z kolei związana z prawem własności zasada wolności budowlanej, jako prawo do zabudowy, ma dwa aspekty: cywilnoprawny i publicznoprawny. W aspekcie cywilnoprawnym prawo zabudowy jest pochodną prawa własności nieruchomości (ewentualnie innego prawa majątkowego o charakterze rzeczowym lub nawet obligacyjnym, w którym mieści się "prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane"), można więc przyjąć, że pośrednio zakotwiczone jest w art. 64 Konstytucji, gwarantującym "prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia" (ust. 1), równą dla wszystkich ochronę prawną (ust. 2) oraz dopuszczającym ograniczenie własności "tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności" (ust. 3). Trybunał Konstytucyjny - trafnie zaznaczając, że prawo własności stanowi najszersze przedmiotowo i najsilniejsze prawo do rzeczy, skuteczne erga omnes, i powołując się na art. 140 k.c. - przyjmuje jednak klasyczną konstrukcję, że właściciel może czynić z rzeczą wszystko, z wyjątkiem tego, co zakazane; co jednak istotniejsze, twierdzi, że: "art. 140 Kodeksu cywilnego wymienia jedynie podstawowe uprawnienia składające się na prawo własności, które jednakże nie wyczerpują jego treści, obejmujące m. in. - w odniesieniu do nieruchomości - uprawnienie do jej zabudowania" (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. Kp 7/09; OTK-A 2011/3/26). W tym samym orzeczeniu TK zauważa również, że granice prawa własności wynikają zarówno z norm prawa cywilnego (stanowiącego część prawa prywatnego), jak i z prawa administracyjnego (stanowiącego część prawa publicznego). W odniesieniu do prawa zabudowy - składowej prawa własności nieruchomości - można wręcz stwierdzić, że kształtowane jest ono przede wszystkim przez prawo publiczne. Normy administracyjnoprawne wyznaczające granice prawa własności nieruchomości gruntowej zawarte są głównie w przepisach z zakresu szeroko pojętego prawa budowlanego (wraz z przepisami techniczno-budowlanymi) oraz przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także w aktach prawnych dotyczących ochrony: przyrody, środowiska, gruntów rolnych i leśnych i zabytków, jak również w prawie wodnym, geologicznym i górniczym. Znaczna część tych przepisów odnosi się wyłącznie lub głównie do sposobu korzystania z prawa własności nieruchomości, ponieważ każde ograniczenie prawa zabudowy jest pośrednio ograniczeniem prawa własności nieruchomości. Rozpoczęcie procesu inwestycyjnego powinno być zatem co do zasady poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę. Zasadę tę wyraża art. 28 ustawy Prawo budowlane stanowiąc, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątkiem od tej zasady jest art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b., w świetle którego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Art 30 ust. 1 p.b. stwierdza znowuż, że zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 budowa, o której mowa m. in. w art. 29 ust. 1 pkt 1-3. W wyroku WSA w Olsztynie z dnia 30 grudnia 2008 r., sygn. II SA/Ol 863/08 (dostępny w bazie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) zauważa się, że przepisy ustawy Prawo budowlane nie definiują pojęcia wiaty, natomiast zawierają definicję legalną budynku. Zgodnie z treścią art. 3 pkt 2 tej ustawy budynkiem jest tylko taki obiekt budowlany, który łącznie spełnia następujące warunki: jest trwale związany z gruntem, jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, a także posiada fundamenty i dach. Powyższe prowadzi do wniosku, iż a contrario obiekt budowlany zaprojektowany (wykonany) bez przegród zewnętrznych, fundamentów bądź bez dachu lub niezwiązany trwale z gruntem, nie odpowiada określonym w komentowanym przepisie warunkom i w związku z tym nie może być uznawany za budynek. Taki też pogląd prezentowany jest w literaturze przedmiotu (zob. Z. Niewiadomski. Prawo budowlane. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2007, str. 42, a także w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 lutego 2008r. sygn. akt II SA/Ol 1123/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 23 października 2008r. sygn. akt II SA/Bk 243/08, dostępne w bazie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro zatem ustawodawca nie definiuje pojęcia wiaty, to należy posłużyć się jej definicją słownikową, a ta określa, że wiata to lekka budowla w postaci dachu wspartego na słupach, niekiedy ze ściankami z boku, wzniesiona np. nad peronem kolejowym, parkingiem, hangarem czy przystankiem tramwajowym. Wiata może być garażowa, nad przystankiem autobusowym, bądź np. magazynowa (Uniwersalny słownik języka polskiego pod redakcją S. Dubisza, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003, Tom 4, str. 404). W wyroku NSA z 28 października 2008 r., sygn. II OSK 973/07 (dostępny w bazie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), Sąd ten analizuje znaczenie przepisów art. 29 ust. 1 pkt 2 oraz art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Sąd stwierdza tam, że znaczenie normy prawnej wyprowadzonej z przywołanych przepisów ogranicza się do tego, że jeśli na działce do 500 m² inwestor umieszcza nie więcej niż dwa obiekty o określonych parametrach, to dla ich wzniesienia wystarcza zgłoszenie. Natomiast jeśli inwestor zamierza umieścić na takiej działce więcej niż dwa obiekty o parametrach wymienionych w przepisie lub zbudować obiekt parametry te przekraczający, to powinien uzyskać pozwolenie na budowę na zasadach ogólnych. W żadnej mierze z omawianych unormowań nie wynika ilościowe ograniczenie dopuszczalności lokalizowania na działce do 500 m² budynków gospodarczych, wiat lub altan o ile inwestor uzyska pozwolenia na ich budowę. Stąd trudno podzielić argument skargi, że naruszono tu przepisy, które winny skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Nie ma tu znaczenia, że powierzchnia działki wynosi ponad 1.600 m2. W niniejszym przypadku posadowienie tego rodzaju wiaty wymagało zgłoszenia, a nie pozwolenia na budowę, jak to pisze Skarżący. Pozwolenie na budowę było wymagane, co zaznaczyły organy, w przypadku większej wiaty, objętej odrębnym postępowaniem sądowoadministracyjnym. Zatem tryb przyjęty do rozpoznania sprawy przez PINB, tj. art. 49b Prawa budowlanego, jest prawidłowy. Przepis ten przewiduje tryb postępowania w sprawach samowolnej realizacji obiektów, lub ich części, których wykonanie wymaga uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Realizacja spornej wiaty nie została zgłoszona do właściwego organu przed rozpoczęciem robót, co czyniło zasadnym wszczęcie postępowania w oparciu o art. 49b Prawa budowlanego. Nie można przyznać racji Skarżącemu, że organ nie usiłował wdrożyć postępowania legalizacyjnego wobec spornej wiaty, skoro postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], wydanym w oparciu o w art. 49b ust. 2 p.b. wezwał Skarżącego do przedłożenia niezbędnych dokumentów. Dopiero w sytuacji, w której Skarżący nie wypełnił nałożonych na niego obowiązków, zastosował instytucję przewidzianą w art. 49b ust. 3 w zw. z ust. 1 p.b. i nakazał rozbiórkę samowoli budowlanej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 września 2014 r., II SA/Gd 115/14, dostępny w bazie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Co więcej, w przypadku zaistnienia przesłanek określonych w tych przepisach, organ nadzoru budowlanego jest wręcz zobligowany do wydania decyzji o nakazie rozbiórki. Nie ma tu żadnych podstaw do działania uznaniowego. Legalizacja samowoli budowlanej jest uprawnieniem inwestora, który może, ale nie musi z niego skorzystać. W sytuacji, w której taka osoba nie zastosuje się do zakreślonych w postanowieniu wydanym w oparciu o art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego obowiązków, organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do zastosowania najdalej idącego środka naprawczego, czyli nakazania rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu. Dodać należy wyraźnie, że organ odwoławczy nigdy nie zakwestionował zasadności i procedury wdrożenia procedury legalizacyjnej, mimo że decyzje pierwszoinstancyjne o nakazie rozbiórki, co do obu wiat, były uchylane; następowało to jednak z innych powodów, przede wszystkim chodziło o ustalenie kręgu stron postępowania. Art. 142 k.p.a. stwierdza, że postanowienie, na które nie służy zażalenie (co dotyczy też postanowień, na podstawie których została wdrożona i prowadzona procedura legalizacyjna) strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Skoro organ odwoławczy nie zakwestionował tu czynności PINB dotyczących postępowania legalizacyjnego, to były one prawnie skuteczne, a zatem poprzedzały wydanie nakazu rozbiórki. Organy nadzoru budowlanego mogły przy tym działać z urzędu, nie ma znaczenia, czy wniosek pochodził od osoby uprawnionej, czy nie. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zazwyczaj przepisy prawa materialnego przyznają inicjatywę wszczęcia postępowania albo organowi, albo stronie, albo też obu tym podmiotom. Gdy przepisy kwestii tej nie regulują, wówczas stosuje się regułę, by postępowania zmierzające do nałożenia na stronę obowiązków były wszczynane z urzędu, prowadzące zaś do przyznania uprawnień, na wniosek strony. Uwzględniając znowuż policyjny charakter czynności organów nadzoru budowlanego, podejmowanych dla ochrony interesu publicznego, niewątpliwie postępowanie tych organów może być wszczynane z urzędu (zob. np. art. 81 i 84 p.b.). Przemawia za tym kategoryczne sformułowanie przepisów nakazujących organom nadzoru budowlanego wydanie określonych rozstrzygnięć po ujawnieniu stanu samowoli budowlanej. Przedstawiane organom nadzoru budowlanego żądania wszczęcia postępowania nie mają w związku z tym decydującego znaczenia dla określenia zakresu postępowania nadzorczego. Organ nadzoru budowlanego nie jest związany granicami żądania; może, a wręcz ma obowiązek, przeprowadzić postępowanie w takich granicach, jakie wynikają z okoliczności i potrzeby podjęcia przez ten organ działań w granicach jego kompetencji (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 5 listopada 2013 r., sygn. II SA/Op 393/13, dostępny w bazie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasadnym jest natomiast zarzut nieuprawnionego przyznania atrybutu strony kilkunastu osobom, których nieruchomości w żaden sposób nie pozostają w obszarze oddziaływania obiektu, czyli wiaty. W świetle wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 listopada 2007 r., sygn. II SA/Ol 911/07, LEX nr 463531, z brzmienia art. 37 w zw. z art. 38 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. (obecnie art. 52 p.b. z 7 lipca 1994 r.) wynika niezbicie, iż stroną postępowania w przedmiocie nakazu rozbiórki jest inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, którzy są zobowiązani na swój koszt dokonać rozbiórki obiektu lub jego części. Natomiast kwestia posiadania interesu prawnego w takiej sprawie przez inne podmioty musi być rozstrzygana w oparciu o art. 28 k.p.a. Stroną postępowania w sprawie samowoli budowlanej jest więc jedynie podmiot mający interes prawny w tym postępowaniu. Powszechnie przyjmuje się, że interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. powinien być analizowany w płaszczyźnie prawa materialnego a nie procesowego. Interes prawny jest kategorią normatywną, mającą swoje źródło w przepisach regulujących sposób załatwiania sprawy i stanowiących podstawę prawną jej rozstrzygnięcia, zarazem ściśle związaną z przedmiotem prowadzonego postępowania. I tak osoba ma interes prawny w postępowaniu, jeżeli pomiędzy jej sytuacją prawną, a przedmiotem postępowania istnieje - uzasadnione treścią normy prawa materialnego - realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące ją "zainteresowanym" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony. Nie jest zatem automatycznie legitymowany do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony ten, kto poinformował właściwy organ administracji o samowoli budowlanej nawet, jeśli jest nią właściciel działki sąsiedniej (zob. też np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2008 r., II OSK 650/07, LEX nr 483242). Jakkolwiek organy nadzoru budowlanego oznaczyły zbyt szeroko krąg stron postępowania, w żaden sposób nie wykazując, by inne osoby, aniżeli Inwestor i ewentualnie współwłaścicielka działki, na której posadowiona jest wiata, miały interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., to jednak nie był to błąd proceduralny mający jakiekolwiek istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Osoby te były zasadniczo bierne, reagując dopiero na wezwania organów w toku postępowania. Jedynie M. P. złożył pismo, które spowodowało wszczęcie procedury naprawczej i prosił o informacje co do jej przebiegu. Organy nadzoru budowlanego, co należy powtórzyć, mogą jednak działać z urzędu, więc nie miało znaczenia, czy M. P. jest stroną, czy jedynie zawiadamiającym o nieprawidłowościach. Uchybienie to nie mogło zatem spowodować uwzględnienia skargi (zob. art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Skoro Skarżący podnosi, że postępowanie administracyjne trwało zbyt długo, to tym bardziej nie ma podstaw do uwzględnienia jego zarzutów w zakresie naruszenia przepisów postępowania i kolejnego jego przedłużania. Dostrzeżone przez Sąd uchybienia nie miały żadnego istotnego wpływu na wynik sprawy. Rozstrzygnięcie WINB co do zasady jest słuszne. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.