II SA/Gl 969/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2024 r. sprawy ze skargi A. Z. (Z.) na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 22 kwietnia 2024 r. nr IFXIII.7821.16.2023 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącego 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent Miasta G. decyzją z dnia 16 maja 2023 roku, numer [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. – dalej k.p.a.), art. 11a oraz art. 11f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (obecnie j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 311, zwanej dalej "specustawą drogową"), udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej p.n. "Rozbudowa skrzyżowania drogi powiatowej nr [...] - [...] dla G. - miasta na prawach powiatu. Jednocześnie decyzją określono linie rozgraniczające teren inwestycji drogowej, zatwierdzono podział nieruchomości wyznaczony liniami rozgraniczającymi teren, stwierdzono nabycie z mocy prawa przez G. - miasto na prawach powiatu oraz przez Gminę G. nieruchomości znajdujących się w liniach rozgraniczających teren, zatwierdzono projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany, ustalono obowiązek przebudowy sieci uzbrojenia terenu oraz określono ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji tych obowiązków i równocześnie zezwolono na wykonanie tych obowiązków. Od powyższej decyzji odwołał się m. in. A. Z. (dalej: strona, skarżący), zaskarżając ją w całości. Wskazał, że w wyniku realizacji inwestycji ma zostać zlikwidowany wjazd na jego posesję, tj. działkę nr 1, który istnieje od wielu lat. Wojewoda Śląski, po rozpatrzeniu odwołania strony oraz J. S., decyzją z dnia 22 kwietnia 2024 r., znak IFXIII.7821.16.2023, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu podano m. in., że działka o numerze ewidencyjnym 1, której zgodnie z zapisami księgi wieczystej współwłaścicielami są odwołujący, nie została objęta przedmiotową inwestycją. W ocenie Wojewody Śląskiego przedstawiona argumentacja nie przemawia za uznaniem odwołujących za strony postępowania. Nie wykazano bowiem interesu prawnego, a jedynie interes faktyczny w sprawie. Skargę na powyższą decyzję złożył A. Z. Wskazał m. in., że rozbudowa skrzyżowania jest prowadzona w związku z budową pawilonu handlowego. W tym celu likwidacji podlegają miejsca parkingowe i wjazd na jego posesję, tj. działkę nr 1. Wjazd istniał od 20 lat i tylko przez omyłkę projektanta został pominięty w dokumentacji. Odcinanie jego posesji od dojazdu od ulicy [...] powoduje, że działka stanie się nieużytkiem. Umiejscowiony bezprawnie ciepłociąg pośrodku działki powoduje, że brak jest dojazdu do części działki od strony ul. [...]. To inwestor miał zadbać, aby w nowym projekcie przedstawionym w ramach decyzji umieścić już istniejący zjazd z posesji. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że podtrzymuje stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji oraz zawartą w niej argumentację. Dodał, że zjazdem istniejącym jest wyłącznie zjazd wybudowany legalnie, a więc po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu i po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Chodzi o zjazd wybudowany w sposób zgodny z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Wniesienie odwołania przez stronę, która została pominięta w postępowaniu administracyjnym i której organ nie doręczył i nie ogłosił decyzji, jest możliwe z tym zastrzeżeniem, że odwołanie takie może być wniesione w terminie, który biegnie dla stron postępowania, którym tę decyzję doręczono. W przypadku wielości stron postępowania, termin do wniesienia odwołania rozpocznie bieg dla strony pominiętej w postępowaniu od daty ostatniego doręczenia (np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 września 2023 r., II SA/Kr 864/23). Stroną jest natomiast każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.). Zgodnie z uchwałą NSA z 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04, mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Tak jednak, jak w postępowaniu administracyjnym interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, to w postępowaniu sądowoadministracyjnym, może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. W niniejszej sprawie problem dotyczy tego, czy likwidacja w wyniku inwestycji drogowej istniejącego zjazdu na nieruchomość sąsiednią prowadzi do uzyskania interesu prawnego dla właściciela takiej nieruchomości. Specustawa drogowa w art. 1 ust. 1 stanowi, że określa ona "(...) zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 320 ze zm. – dalej: u.d.p.), a także organy właściwe w tych sprawach. Z kolei art. 29 u.d.p. stwierdza, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2 (tak ust. 1). W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi (ust. 2). Dla prawidłowego rozumienia normy wywiedzionej z art. 29 ust. 2 u.d.p. istotne jest to, że zjazdem istniejącym, w rozumieniu wskazanej regulacji, jest wyłącznie zjazd wybudowany legalnie. Przez użyte w ustawie określenie "zjazd dotychczas istniejący" należy rozumieć stan prawny, a więc wyłącznie zjazd wybudowany w sposób zgodny z prawem, a nie stan faktyczny, a więc samo istnienie zjazdu w terenie (wyrok NSA z 28 grudnia 2021 r., sygn. I OSK 599/19). Z odpowiedzi na skargę wynika, że gdyby skarżący przedstawił dokumenty potwierdzające istnienie legalnego zjazdu, wtedy Wojewoda uznałby jego interes prawny, mając na uwadze normę materialnoprawną wyprowadzoną z art. 29 ust. 2 u.d.p. Jednak skarżący "(...) nie przedstawił dokumentów potwierdzających istnienie zjazdu legalnego" (s. 2 odpowiedzi na skargę), co doprowadziło do umorzenia postępowania odwoławczego. W tym kontekście wskazać należy, że to organ administracji publicznej ma obowiązek z urzędu ustalić krąg stron postępowania, bowiem zaniedbanie w tym zakresie może doprowadzić do powstania przesłanki wznowienia postępowania (art. 145 §1 pkt 4 k.p.a.). Nadto, kwestia legalności bądź nielegalności zjazdu może być ustalona poprzez uzyskanie przez organ stosownej dokumentacji, gdzie w odpowiedzi na zapytanie legalność konkretnej inwestycji może być potwierdzona, bądź zaprzeczona. W tym między innymi celu ustawodawca wprowadził normę wynikającą z art. 7b k.p.a., w świetle którego "W toku postępowania organy administracji publicznej współdziałają ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy." W przypadku stwierdzenia nielegalności zjazdu konieczne byłoby wręcz wdrożenie postępowania naprawczego przed organem nadzoru budowlanego, o czym ten powinien był zostać poinformowany. Tymczasem Wojewoda w swej decyzji pisze (s. 2 i 3): "Na marginesie dodać należy, że do dokumentacji przesłanej do organu odwoławczego załączone zostało pismo z dnia 11 lipca 2023 r. Zarządu Dróg Miejskich w G. informujące o tym, że Skarżący posiada stosowne dokumenty potwierdzające funkcjonowanie zjazdu, natomiast takie dokumenty nie zostały przedstawione ani na spotkaniu jakie odbyło się dnia 13 czerwca 2023 r., ani nie zostały przedłożone do Inwestora w późniejszym terminie." Na rozprawie skarżący doprecyzował, że zjazd ten został wykonany nie przez niego, ale przez organ/podmiot zarządzający drogą, w ramach ówczesnej inwestycji, zatem – skoro wydano na niego publiczne pieniądze – musiał być objęty stosownym pozwoleniem i zapewne z tego powodu jest legalny. Trudno zorientować się o jakie "dokumenty potwierdzające funkcjonowanie zjazdu" Wojewodzie chodzi i czy wykazują one jego legalność, czy nie. Kwestia ta nie została wyjaśniona i nie pozwala Sądowi na zajęcie stanowiska. Konieczne jest bowiem dokonanie dalszych ustaleń zmierzających do zweryfikowania kręgu stron postępowania, co powinien uczynić organ z urzędu. Dopiero te ustalenia pozwolą zorientować się, czy w kręgu tym znajduje się skarżący, wywodzący swój interes prawny z treści art. 29 ust. 1 i 2 u.d.p. Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 3 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcie odpowiadało prawu materialnemu. Należy ustalić czy skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu decyzji organu I instancji, a ustaleń należy dokonać podejmując czynności "z urzędu", w miarę potrzeby we współdziałaniu z innymi organami (art. 7b k.p.a.). W szczególności należy ustalić precyzyjnie jakie dokumenty ewentualnie potwierdzają funkcjonowanie zjazdu i czy świadczą one o jego legalności. W przypadku braku legalności – właściwy organ nadzoru budowlanego powinien wdrożyć postępowanie naprawcze, po uprzednim jego powiadomieniu. Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to niepełne ustalenia faktyczne. Te same okoliczności przemawiały za uchyleniem decyzji Wojewody w całości, także wobec ww. uczestniczki, która złożyła odwołanie a nie wniosła skargi, jest natomiast współwłaścicielką ww. nieruchomości. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (500 zł) Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.