II SA/Gl 97/04

Dnia 10 listopada 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: NSA Ewa Krawczyk (spr.) WSA Stanisław Nitecki Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2005 roku sprawy ze skargi M. W.-R. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości Burmistrz Miasta T. G. decyzją z dnia [...] roku nr [...] udzielił pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego, położonego przy ul. S. [...] w T. G., na działce [...], stanowiącej własność inwestora W. T. Postępowanie w sprawie zakończonej powyższą decyzją zostało wznowione postanowieniem z dnia [...] r. na wniosek M. W.-R.– właścicielki nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. We wznowionym postępowaniu Burmistrz Miasta T. G. decyzją z dnia [...] r. zmienił własną decyzję z [...] r. (pozwolenie na budowę) "unieważniając w części stanowiącej jej integralny element projekt budowlany to jest rysunek elewacji wschodniej" i zatwierdził projekt zamienny tej elewacji, udzielił inwestorowi W. T. pozwolenia na kontynuowanie przebudowy (na podstawie art. 28, 34 ust. 4, 36 Prawa budowlanego). Wojewoda Ś. – po rozpatrzeniu odwołania M. W. R. – decyzją z dnia [...] r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i stwierdził wydanie decyzji ostatecznej z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 kpa, odmawiając jej uchylenia, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Naczelny Sąd Administracyjny – w następstwie skargi M. W.-R. – wyrokiem z dnia 17.03.2003 r. sygn. akt II SA/Ka 1077/01 uchylił decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 149 § 2 kpa przez brak rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej będącej przedmiotem decyzji ostatecznej w stosunku do której nastąpiło wznowienie postępowania. Zaskarżona decyzja nie wskazuje bowiem, aby przedmiotem oceny organu była zgodność proponowanego projektu budowlanego z przepisami prawa. Skoro przedmiotem decyzji – wywodził Sąd – było pozwolenie na przebudowę istniejącego obiektu budowlanego, usytuowanego w odległości 1,5 m od granicy działki skarżącej przewiduje umieszczenie otworów okiennych w ścianie zbliżonej do granicy to należało projekt ocenić w świetle § 12 ust. 6 w związku z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Budownictwa z 14.12.1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 1999 r. nr 15, poz. 140 z zm.). Z tych przepisów wynika, że dopuszczalne zbliżenie budynków do granicy działki bądź ich usytuowanie bezpośrednio przy granicy uniemożliwia instalowanie okien (otworów) w ścianie zwróconej w stronę granicy. Nadto Sąd stwierdził, że będąc "związany zakazem orzekania na niekorzyść skarżącego, nie będzie odnosił się do trafności przyjętej tezy – przez organy orzekające o spełnieniu przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 kpa". Starosta T. – ponownie rozpatrując sprawę – decyzją z dnia [...] r. stwierdził, że decyzja Burmistrza Miasta T. G. z dnia [...] r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego przy ul. S. [...] została wydana z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 kpa oraz § 12 ust. 6 rozporządzenia MGPiB z dnia 14.12.1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 15, poz. 140 z 1999 r.) i decyzję tę uchylił oraz umorzył postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego przy ul. S. [...] w T. G. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 104, art. 105 § 1, art. 149 § 2, art. 151 § 1 pkt 2 kpa. W uzasadnieniu organ podał, że w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] r. nie brała udziału M. W.-R., bez własnej winy. Zaistniała więc przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Sama zaś decyzja z [...] r. została wydana z naruszeniem § 12 ust. 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z 14.12.1994 r. bowiem w zatwierdzonym tą decyzją projekcie budowlanym, przewidziano w ścianie usytuowanej 1,5 metra od granicy otwory okienne. Stanowi to naruszenie § 12 ust. 4 pkt 1 powołanego wyżej rozporządzenia. Ponieważ jednak rozbudowa budynku w oparciu o decyzję z dnia [...] r. została zakończona (zawiadomienie o zakończeniu budowy z [...] r.) postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 kpa. Natomiast doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem należy do organów nadzoru budowlanego. W odwołaniu od tej decyzji inwestor – W. T. – wskazał na zrealizowanie rozbudowy zgodnie z udzielonym pozwoleniem oraz podkreślił, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17.03.2003 r. sygn.akt II SA/Ka 1077/01, wyraził wątpliwości co do spełnienia się w sprawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Wojewoda Ś. zaskarżoną decyzją z dnia [...] roku uchylił w całości decyzję organu I instancji i orzekł o umorzeniu postępowania wznowieniowego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Burmistrza T. G. z dnia [...] r. Jako podstawę prawną organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 2 i 105 § 1 kpa. W uzasadnieniu podał, że uwzględniając stanowisko Sądu, stwierdził, że do wszczęcia postępowania wznowieniowego doszło na skutek błędnej oceny zachowania przez wnioskodawczynię terminu z art. 18 § 1 kpa. Skoro decyzję z [...] r. doręczono małżonkowi wnioskodawczyni w dniu [...] r. to prawdopodobnie w tej dacie o decyzji została powiadomiona wnioskodawczyni. Złożenie wniosku o wznowienie postępowania w dniu 19.06.2000 r. (data stempla pocztowego) nastąpiło więc z uchybieniem terminu z art. 148 kpa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. W.-R. podniosła, że na żądanie organu I instancji wykazała datę dowiedzenia się o wydanej decyzji z [...] r. Skierowanie decyzji na nazwisko męża nie było pomyłką bowiem w innych sprawach organ I instancji koresponduje z nią jako jedyną właścicielką nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania – rozdział 12 kpa – które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie doszło do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Burmistrza T. G. z dnia [...] r. W postanowieniu o wznowienie z dnia [...] r. jako przesłankę wznowienia wskazano okoliczność wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Postanowienie o wszczęciu postępowania (art. 149 § 1 kpa) jest tylko aktem procesowym, nie rozstrzygającym sprawy wznowienia postępowania, a jedynie stwierdzającym postępowanie w sprawie. W razie gdy w wyniku wadliwej oceny organ wszczyna postępowanie (wydaje postanowienie z art. 149 § 1 kpa), pomimo że występują przyczyny niedopuszczalności wznowienia postępowania, postępowanie jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu. Dotyczy to oczywiście tylko braku podstaw do wszczęcia postępowania np. wszczęcia postępowania w sprawie cywilnej. Jeżeli jednak organ przystąpił – zgodnie z art. 149 § 2 kpa – do ustalenia, czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte jedną z wad wyliczonych w art. 145 § 1 kpa lub czy występuje przesłanka z art. 145a kpa nie może już wydać decyzji o umorzeniu postępowania. Taka decyzja nie może być podjęta po przeprowadzeniu postępowania co do wad określonych w art. 145 § 1 kpa, bowiem decyzje podjęte w wyniku tego postępowania reguluje art. 151 kpa. Oznacza to, że w przypadku stwierdzenia, że postępowanie zakończone ostateczną decyzją nie było dotknięte wadą z art. 145 § 1 pkt 4 (jak w niniejszej sprawie) organ wydaje decyzję z art. 151 § 1 pkt 1 kpa – odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej z powodu braku przesłanki wznowieniowej. W tym miejscu należy się odnieść do przesłanki, która uzasadniała wznowienie postępowania w niniejszej sprawie. Przesłanką tą była okoliczność z art. 145 § 1 pkt 4 kpa – strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Ta podstawa wznowienia opiera się na dwóch przesłankach a mianowicie: fakcie nie brania udziału przez stronę w postępowaniu i na braku winy strony. W przesłance tej nie mieści się więc ponowne badanie zachowania przez stronę terminu z art. 148 § 2. Organ odwoławczy mógł więc badać jedynie zaistnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 w obu tworzących ją elementach i po stwierdzeniu braku jej istnienia odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej. Z niezrozumienia stanowiska Sądu zawartego w wyroku z dnia 17.03.2003 r. sygn. akt II SA/Ka 1077/01 wywodzi się powołanie przez organ odwoławczy na ten wyrok, jako uzasadniający badanie zachowania przez wnioskodawczynię terminu z art. 148 kpa. Tymczasem w wyroku tym do problematyki regulowanej art. 148 kpa Sąd w ogóle nie odnosił się, a jedynie stwierdził, iż z uwagi na "zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego, nie będzie odnosił się do trafności przyjętej tezy o spełnieniu wszystkich przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 kpa". Oznacza to, że umorzenie postępowania wznowieniowego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] r., po wcześniejszym uchyleniu decyzji organu I instancji, nastąpiło z naruszeniem art. 151 kpa. Brak przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 kpa prowadził bowiem do wydania decyzji z art. 151 § 1 pkt 1 kpa. Natomiast ustalenie istnienia przesłanki wznowieniowej obliguje do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia istoty sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem decyzji dotychczasowej. Dopiero przeprowadzenie tych ostatnich czynności skutkuje wydaniem decyzji z art. 151 § 1 pkt 2 lub po stwierdzeniu przesłanek z art. 146 kpa – decyzji przewidzianej art. 151 § 2 kpa. Artykuł 151 § 1 pkt 2 kpa stanowi o uchyleniu decyzji dotychczasowej, po stwierdzeniu podstaw do jej uchylenia z art. 145 § 1 lub 145a i wydaniu nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. Przez rozstrzygnięcie istoty sprawy nie należy rozumieć wyłącznie rozstrzygnięcia merytorycznego, ale obejmuje ono rozstrzygnięcie niemerytoryczne, jakim jest umorzenie postępowania. Jeżeli we wznowionym postępowaniu organ stwierdzi istnienie podstawy wznowieniowej oraz okoliczności, które wyłączają w danej sprawie wydanie decyzji administracyjnej, powinien uchylić decyzję dotychczasową i umorzyć postępowanie co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 2). Oznacza to, że w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę w której wznowiono postępowanie i ustalono istnienie przesłanek wznowieniowych, a także fakt wykonania robót budowlanych objętych tą decyzją, organ (przy braku przesłanek z art. 146 kpa) powinien uchylić dotychczasową decyzję o pozwoleniu na budowę i umorzyć postępowanie w sprawie udzielenia tego pozwolenia wobec jego bezprzedmiotowości. Decyzja taka znajduje oparcie w art. 151 § 1 pkt 2 kpa. Dodatkowo należy wyjaśnić, iż uznanie przez Sąd, że zaskarżona decyzja umarzająca postępowanie wznowieniowe po przeprowadzeniu postępowania z art. 149 § 2 kpa, została wydana z naruszeniem art. 151 kpa, nie oznacza w ogóle wykluczenia możliwości umorzenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Jest ono możliwe np. w razie śmierci strony, gdy prawa i obowiązki mają charakter osobisty czy w przypadku cofnięcia przez stronę żądania wszczęcia postępowania. W postępowaniu ponownym, organ odwoławczy rozpoznając odwołanie od decyzji organu I instancji, zobowiązany jest uwzględnić wyżej przedstawioną wykładnię przepisów regulujących podejmowanie rozstrzygnięć we wznowionym postępowaniu i w zależności od oceny zgromadzonego materiału dowodowego podjąć stosowną decyzję , spełniającą wymogi art. 104 § 3 kpa. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c i art. 152 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z zm.) orzekł, jak w sentencji.