II SA/Gl 97/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędzia WSA Maria Taniewska - Banacka Protokolant Magdalena Matuszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2009 r. sprawy ze skarg J. B., W. S. i R. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji o pozwoleniu na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego J. B. kwotę 200 (dwieście) złotych, oraz na rzecz skarżących W.S. i R. S. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta [...] decyzją z dnia [...] roku nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Zakładowi "A" A. B. i H. U. Sp. J. pozwolenia na budowę - hali produkcyjno-montażowej do budowy podzespołów energetycznych (kat. XVIII) w N., Gmina [...], na działkach nr 1, 2, 3, 4. Powyższa decyzja została zmieniona decyzją Starosty [...] z dnia [...] roku nr [...] w oparciu o art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118, dalej ustawa Prawo budowlane) w zakresie części socjalno-biurowej, wykonania świetlika dachowego oraz wprowadzenia dodatkowo bramy wjazdowej (zgodnie z projektem zamiennym opracowanym przez mgr inż. arch. P. M.). Wnioski o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] roku złożyli Z. S. i J. B. Z. S. podał, że objęta decyzją z dnia [...] roku zabudowa leży w sąsiedztwie jego nieruchomości, a wywołane przez nią ujemne oddziaływanie (hałas) przekracza granice terenu inwestora. Z uwagi na istniejące sąsiedztwo, zdaniem odwołującego się przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] roku, którego został pozbawiony. O decyzji zezwalającej na budowę hali produkcyjno-montażowej dowiedział się w dniu [...] roku. Z kolei J. B. we wniosku o wznowienie podał, że inwestycja objęta decyzją z dnia [...] roku leży w bezpośrednim sąsiedztwie jego nieruchomości, która podlega jej szkodliwym wpływom, ale mimo to nie brał udziału w postępowaniu zakończonym jej wydaniem. O decyzji z dnia [...] roku uzyskał wiadomość w dniu [...] roku, a więc wniosek o wznowienie został złożony z zachowaniem terminu. Wniosek J. B. został nadany na adres organu I instancji w dniu [...] roku, a wniosek Z. S. w dniu [...] roku. Po rozpatrzeniu wniosków Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] roku na podstawie art. 149, art. 150 § 1 i 145 § 1 pkt 4 Kpa wznowił postępowanie w sprawie zakończonej własną decyzją ostateczną z dnia [...] roku. Następnie decyzją z dnia [...] roku nr [...] powołując się na art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 kpa oraz w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118) organ ten odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] roku. Zdaniem organu I instancji, obiekt objęty decyzją z dnia [...] roku został usytuowany zgodnie z warunkami technicznymi, a z decyzji środowiskowej z dnia [...] roku wynika, że jego oddziaływanie ograniczy się do terenu nieruchomości inwestora, co oznacza, iż ani Z. S. ani J. B. nie posiadają przymiotu strony w sprawie, w której udzielono objętego wznowieniem pozwolenia. Z. S. działając jako pełnomocnik właścicieli nieruchomości położonej przy ul. [...] – R. S. i W. S. zarzucił, że inwestycja objęta pozwoleniem na budowę ujemnie wpływa na otoczenie bowiem emituje promienie RTG, hałas oraz zanieczyszcza środowisko. Natomiast J. B. wskazując na ujemny wpływ na inwestycję w zakresie wskazanym w odwołaniu R. i W. S. podkreślił, że jego nieruchomość sąsiadują z terenem inwestycji. Odwołanie złożyli także A. B. i M. U. Sp. J. Zakład "A" wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Zdaniem tych odwołujących się wnioski o wznowienie postępowania nie zostały złożone w terminie określonym w art. 148 kpa. Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją z dnia [...] roku nr [...] w oparciu o art. 138 § 2, 145 § 1 pkt 4, art. 148 § 2 kpa uchylił decyzję organu I instancji i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu organ odwoławczy zwrócił uwagę, że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji i wynosi jeden miesiąc. Zachowanie tego terminu nie było przedmiotem analizy organu I instancji, a istnieją w tym zakresie wątpliwości. W związku z tym w postępowaniu ponownym należy w pierwszej kolejności ustalić zachowanie przez wnioskodawców terminu do złożenia wniosku o wznowienie, a dopiero następnie, o ile termin został zachowany, przeprowadzić postępowanie i podjąć któreś z rozstrzygnięć przewidzianych art. 151 kpa. Skargi J. B. oraz W. S. i R. S. na decyzję ostateczną oddalono na mocy prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 1071/07. Z kolei po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta [...] decyzją z dnia [...] r. umorzył postępowanie wznowieniowe. Jednakże wskutek odwołań W. S. i R. S. oraz J. B., decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r. uchylono decyzję organu I instancji i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wreszcie, decyzją z dnia [...] r. nr [...], podjętą z up. Starosty [...] na podstawie art.151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 148 kpa orzeczono o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej tego organu z dnia [...] r. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że wobec faktu rozpoczęcia robót budowlanych w dniu [...] r., nie sposób przyjąć, aby strony nie powzięły wcześniej niż przed [...] r. informacji o budowie przedmiotowej hali, jako że wielokrotnie jeździli na swoje działki, które też nie graniczą bezpośrednio z terenem inwestora, a ich zabudowania znajdują się w odległości 50 m od spornej inwestycji. Zatem organ I instancji uznał, że z uwagi na przekroczenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, należało orzec o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Jednobrzmiące odwołania od powyższej decyzji wnieśli W. i R. S. oraz J. B., zarzucając pozbawienie ich praw strony w procesie inwestycyjnym poprzez ukrywanie zamierzenia do chwili fizycznego ujawnienia prac budowlanych, które zgłosili w starostwie w [...] r. Ich zdaniem, w konsekwencji w sąsiedztwie powstała fabryka bez wymaganego raportu oddziaływania na środowisko. Zaskarżoną decyzją, podjętą z up. Wojewody [...], orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Powołując się na wynik rozprawy administracyjnej, przeprowadzonej w postępowaniu odwoławczym, organ II instancji stwierdził, że sam fakt zauważenia w [...] r. prowadzonych prac budowlanych, winien skutkować zainteresowaniem co do powstającej inwestycji, zaś odwołujący się mieli możliwość dowiedzenia się o prawnej podstawie ich rozpoczęcia. Tymczasem odwołujący się takich kroków nie powzięli, stąd też składając wniosek o wznowienie postępowania w czerwcu 2007 r. uchybili miesięcznemu terminowi z art. 148 kpa. Z tych względów odwołań nie uwzględniono. W skargach do sądu administracyjnego J. B. oraz W. S. i R. S. wnieśli o uchylenie decyzji Wojewody [...] jako wydanej z naruszeniem art. 7, 8 i 145 § 1 pkt 4 kpa, domagając się nadto zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący zarzucili, że wbrew stanowisku organu administracji, termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, biegnie od dnia dowiedzenia się o decyzji, a nie od daty powzięcia wiedzy o budowie. Tymczasem o przedmiotowej decyzji dowiedzieli się na początku [...] r., w czasie bytności w Urzędzie Gminy [...], związanej z zapoznaniem się z projektem planu miejscowego. Skarżący wyjaśnili, że innego rodzaju inwestycja niż budowa hali przemysłowej, nie spotkałaby się z ich sprzeciwem. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi z przyczyn wskazanych w motywach zaskarżonej decyzji , dodając że w świetle wpisów do dziennika budowy i umieszczonej na budowie tablicy informacyjnej, doszło do ujawnienia faktu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W kolejnym piśmie skarżący zarzucili tendencyjność działania organów oraz brak udziału w rozprawie Starosty [...] i Wójta Gminy [...]. W toku rozprawy sądowej pełnomocnik uczestnika postępowania Zakładu "A" A. B. i H. U. Sp. j. w K. wniósł o oddalenie skargi, przychylając się do stanowiska organu odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skargi są uzasadnione. Decyzja organów obydwu instancji zapadły bowiem wskutek błędnej wykładni art. 148 § 2 kpa, co miało wpływ na wynik sprawy. Wbrew stanowisku organów, termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4, biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji, a nie od daty zauważenia robót budowlanych, czy możliwości powzięcia wiedzy o udzielonym pozwoleniu z treści tablicy informacyjnej na placu budowy. Fakty te mogą mieć oczywiście znaczenie dla zbadania terminowości złożenia podania, ale tylko w kontekście oceny wiarygodności twierdzeń strony. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 marca 2006 r. sygn. akt II OSK 622/05(ONSA i WSA 2006/5/133), bieg terminu z art. 148 § 2 kpa rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Istotne jest to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie nawet od źródła, z którego pochodzi informacja. Tymczasem istotnym elementem decyzji o pozwoleniu na budowę jest określenie przedmiotu inwestycji, tj. zakresu robót budowlanych. Rodzaj inwestycji może mieć bowiem podstawowe znaczenie dla strony w zakresie potrzeby skorzystania ochrony prawnej w celu uniknięcia naruszenia własnych interesów. Co więcej, zakres zamierzenia inwestycyjnego jest też istotny z punktu widzenia konstrukcji przymiotu strony w świetle art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), jako że decydujący jest obszar oddziaływania obiektu. Oczywiste jest, że inny jest zasięg oddziaływania obiektu mieszkalnego, a diametralnie większe uciążliwości wywołuje hala produkcyjno – montażowa dla podzespołów energetycznych, realizowana na kilku działkach. W takim przypadku nie sposób zawęzić kręgu stron jedynie do właścicieli ( użytkowników wieczystych ) nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z pominięciem osób, legitymujących się tytułem prawnym do działek położonych po przeciwnej stronie drogi. Tymczasem w niniejszej sprawie skarżący podjęli kroki prawne zmierzające do wyeliminowania z obrotu prawnego wydanej bez ich udziału decyzji właśnie po uzyskaniu wiedzy o treści pozwolenia na budowę, a więc charakterze inwestycji. Organy administracji nie odmówiły bowiem wiarygodności ich twierdzeniom, że o treści decyzji z dnia [...] r. dowiedzieli się w [...] r. podczas bytności w Urzędzie Gminy w celu zapoznania się z projektem planu miejscowego. Nie ma zaś prawnego znaczenia dla zachowania terminu z art. 148 § 2 kpa, sama możliwość dowiedzenia się o treści decyzji ( vide: wyrok NSA z dnia 21 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 522/06, LEX nr 347997). Zaniedbania w tym względzie mogą skutkować jedynie upływem terminów do uchylenia decyzji ostatecznej z art. 146 § 1 kpa. Nadto, działając z urzędu, wskazać przyjdzie, iż upływ terminu z art. 148 § 2 kpa, nie może w żadnym wypadku skutkować wydaniem decyzji z art. 151 § 1 pkt 1 kpa. Jak już wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w motywach wyroku z dnia 2 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 1071/07, rozstrzygnięcie o odmowie uchylenia decyzji jest przewidziane dla braku przesłanek wznowieniowych lub wystąpienia negatywnych przesłanek z art. 146 kpa, W sytuacji, gdy doszło zaś do wznowienia postępowania, jak w niniejszej sprawie, to stwierdzenie uchybienia terminu, musiałoby skutkować umorzeniem wznowionego wadliwie postępowania, a nie odmową uchylenia decyzji. Z tych wszystkich względów decyzje organów obydwu instancji nie mogły się ostać i podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oparto na przepisie art. 152 cyt. ustawy. O kosztach postępowania, obejmujących wpisy sądowe od obu skarg w kwotach po 200 zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżących po myśli art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 tej ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien zatem ustalić, kiedy skarżący powzięli wiadomość o treści kwestionowanej decyzji z dnia [...] r., a zatem o zakresie udzielonego pozwolenia na budowę, weryfikując ich twierdzenia w tym zakresie, prezentowane w toku postępowania. Następnie niezbędne będzie zgodnie z poglądem zawartym w wyroku tut. sądu z dnia 2 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 1071/07, zidentyfikowanie działek skarżących w stosunku do terenu inwestycji i przepisów odrębnych, o których mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. O ile działki te oddziela jedynie droga, brak podstaw do kwestionowania przymiotu strony. W takim przypadku niezbędne będzie ponowne rozpatrzenie sprawy, a w przypadku zrealizowania spornego zamierzenia, decyzja dotychczasowa jako obarczona wadą z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, podlega uchyleniu przy równoczesnym umorzeniu postępowania w przedmiocie wniosku inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 kpa. su.