II SA/Gl 970/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Pismem z dnia [...] r. D. i W. M. wystąpili z wnioskiem o wymeldowanie z pobytu stałego w Z. Osiedle [...] – ich syna Z. M., podając, że wymieniony wyprowadził się i nie wiedzą gdzie przebywa. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta Z., działając na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.j.: Dz. U. 2006, Nr 139, poz. 993 z późn. zm.) orzekł o wymeldowaniu Z. M. z adresu wyżej wskazanego. W uzasadnieniu organ I instancji przytoczył odnośne przepisy prawa i orzeczenia NSA, a następnie zrelacjonował przebieg i ustalenia postępowania wyjaśniającego. Podał, że w dniu [...] r. upoważnieni pracownicy Wydziału Spraw Obywatelskich udali się do lokalu mieszkalnego położonego w Z. na Osiedlu [...], celem przeprowadzenia oględzin lokalu. W trakcie oględzin W. M. zeznał, że syn Z. M. opuścił dobrowolnie przedmiotowy lokal w [...] r. i od tej pory w tym lokalu nie nocuje, nie stołuje się i nie prowadzi gospodarstwa domowego. Z. M. w pismach z dnia [...] r., [...] r. i [...] r. wyjaśnił z kolei, że mieszkanie opuścił w [...] r. albowiem został wyrzucony z domu przez ojca. Natomiast w dniu [...] r. został aresztowany i osadzony w Areszcie Śledczym w R.. Zatrzymany został w piwnicy w bloku numer [...] na [...]. W dniu [...]r. K.M. (brat Z.M.) zeznał do protokołu przesłuchania świadka, że brat nie mieszkał w przedmiotowym lokalu już przed aresztowaniem i nie został zatrzymany w domu. Organ podkreślił nadto, że Z. M. w trakcie zapoznania się z materiałem dowodowym w przedmiotowej sprawie oświadczył, że nie wymelduje się z tego lokalu oraz nie zgadza się z protokołami z oględzin i przesłuchania świadka. Podniósł nadto, że nie zapoznał się z całym materiałem dowodowym w przedmiotowej sprawie gdyż zostały mu przesłane nie wszystkie dokumenty. Organ prowadzący postępowanie przesłał stronie pisma, których wcześniej nie otrzymała. Zdaniem organu bezspornie ustalono, że Z. M. opuścił przedmiotowy lokal i nie zamieszkuje w nim. Przy ustalaniu przesłanek wymienionych w art. 15 ust. 2 ustawy z 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych należy mieć na uwadze, że wymeldowanie z miejsca stałego pobytu ma charakter ewidencyjno-rejestrowy i służy wyłącznie zbieraniu informacji w zakresie danych o miejscu zamieszkania i pobytu osób. Dlatego jeżeli osoba opuszcza miejsce pobytu stałego i nie dopełnia obowiązku wymeldowania się, to celem zapewnienia zgodności pomiędzy stanem faktycznym, a zapisami w ewidencji, decyzję w tej sprawie musi podjąć właściwy organ gminy. Z. M. wniósł odwołanie od ww. decyzji, wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. Podkreślił, że jego nieobecność w spornym lokalu jest "wykorzystywana do przewrotnych rozstrzygnięć i rozgrywek". Wskazał, że nie ma zamiaru wymeldowania się z lokalu. W wyniku rozpoznania wniesionego odwołania decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną doń decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu zrelacjonował przebieg dotychczasowego postępowania administracyjnego, przytoczył też art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych i stosowne orzecznictwo sądowe. W konkluzji wskazał, że jego zdaniem jednoznacznie ustalone zostało, iż Z. M. nie przebywa w lokalu oraz nie mieszkał w nim już przed aresztowaniem w [...] r. Nieistotny w sprawie jest zaś sam deklarowany przez niego zamiar powrotu do przedmiotowego lokalu. Jest to bowiem zdarzenie przyszłe, zaś ewidencja ludności służy rejestracji stanu faktycznego, a więc danych o miejscu pobytu osób. W odniesieniu do podnoszonej przez Z. M. kwestii niedobrowolności opuszczenia przez niego lokalu organ stwierdził, że w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, iż przesłanka opuszczenia miejsca stałego pobytu jest spełniona jeżeli opuszczenie ma charakter trwały i jest dobrowolne. Przejawem zaś woli opuszczenia miejsca pobytu stałego jest niepodejmowanie we właściwym czasie środków prawnych zmierzających do przywrócenia utraconego posiadania. Takim środkiem prawnym jest skorzystanie z możliwości wytoczenia powództwa posesoryjnego do sądu powszechnego. Nie skorzystanie z tych środków, ewentualnie oddalenie powództwa przez sąd powoduje, że brak jest podstaw prawnych do utrzymania fikcji meldunkowej. W przedmiotowej sprawie mimo podnoszonych zarzutów braku dobrowolności w opuszczeniu spornego lokalu odwołujący nie występował do sądu powszechnego z powództwem posesoryjnym. Samo zaś wyrażanie woli dalszego zamieszkiwania w budynku, bez jej uzewnętrznienia w postaci wykorzystania środków prawnych prowadzących do jej urzeczywistnienia (za takowe nie można uznać wejścia do mieszkania w asyście Policji, o którym wspomina Z. M. w piśmie z dnia [...] r.) nie jest okolicznością wystarczającą do uznania, że nie doszło do dobrowolnego opuszczenia lokalu. Z.M. pomimo opuszczenia lokalu na Osiedlu [...] w Z., nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku wynikającego z art. 15 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, bowiem nie wymeldował się z dotychczasowego miejsca pobytu. Pismem z dnia Z. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji. W uzasadnieniu po raz kolejny podniósł, iż nie wyprowadził się z przedmiotowego lokalu dobrowolnie lecz został z niego wyrzucony przez ojca. W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 270, zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie. Zdaniem tut. Sądu oba rozstrzygnięcia wydane zostały bowiem z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako niezbędnego warunku wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 1768/99. W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ pierwszoinstancyjny. W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie. Przystępując do szczegółowych rozważań należy w pierwszej kolejności wskazać, iż w myśl art. 1 ust. 2 cytowanej już wyżej ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych ewidencja ludności polega m.in. na rejestracji danych o miejscu pobytu osób. Zgodnie natomiast z art. 9 ust. 2b powołanej wyżej ustawy celom ewidencyjnym służy zameldowanie, które winno potwierdzać fakt pobytu osoby w lokalu. W konsekwencji stosownie do art. 2 i art. 4 ustawy osoba przebywająca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest obowiązana wykonywać obowiązek meldunkowy określony w ustawie, który to obowiązek polega na: 1) zameldowaniu się w miejscu pobytu stałego lub czasowego; 2) wymeldowaniu się z miejsca pobytu stałego lub czasowego; 3) zameldowaniu o urodzeniu dziecka; 4) zameldowaniu o zmianie stanu cywilnego; 5) zameldowaniu o zgonie osoby. Szczegółowym kwestiom związanym z wymeldowaniem poświęcony został w ustawie art. 15, zgodnie z którego ust. 1 osoba, która opuszcza miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące, jest obowiązana wymeldować się w organie gminy, właściwym ze względu na dotychczasowe miejsce jej pobytu, najpóźniej w dniu opuszczenia tego miejsca. W myśl natomiast ust. 2 wskazanego wyżej przepisu organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Odnosząc się do wskazanej wyżej ciążącej na organie gminy powinności dokonania wymeldowania osoby, która wbrew przepisom obowiązku tego sama nie dopełniła zaakcentować należy, że opuszczenie miejsca stałego pobytu, jako niezbędna przesłanka wymeldowania, określona w art. 15 ust. 2 cytowanej ustawy, winno być rozumiane jako dobrowolne wyprowadzenie się wynikające z własnej woli osoby zainteresowanej, a nie z powodu bezprawnych działań lub zachowań innych osób - por. w tej kwestii np. uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2003 r., sygn. akt V SA 2323/02. Na równi z dobrowolnym wyprowadzeniem się z lokalu traktuje się jednak także sytuację, w której wprawdzie dana osoba wyprowadza się pod przymusem bądź zostaje z lokalu bezprawnie usunięta jednak godzi się z tym i nie korzysta z przysługujących jej środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu. Nadto wskazać należy, iż opuszczeniem jest nie tylko fizyczne nieprzebywanie, ale i zamiar opuszczenia danego lokalu, z jednoczesnym zerwaniem związków z lokalem dotychczasowym i założeniem w nowym miejscu ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów - por. np. uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 grudnia 2002 r., sygn. akt V SA 935/02 wraz z przytoczonym tam wcześniejszym orzecznictwem, a w tym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 1986 r., sygn. akt III SA 437/86; wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca1985 r., sygn. akt SA/Gd 573/85; wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 1987 r., sygn. akt SA/Gd 1073/86 oraz wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 1987 r., sygn. akt SA/Wr 110/87. Podkreślić nadto w tym miejscu należy, iż tak samo jak zameldowanie, również wymeldowanie jest wyłącznie aktem rejestracji danych dotyczących pobytu określonej osoby. Analogicznie więc jak w przypadku zameldowania, również przy wymeldowaniu źródłem powinności organu administracji dokonania tej czynności jest sam fakt opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu przez osobę podlegającą wymeldowaniu, niezależnie od tego, czy utraciła formalne uprawnienie do przebywania w tym miejscu - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2003 r., sygn. akt V SA 1398/02, LEX nr 159189. Oceniając merytoryczną poprawność decyzji o wymeldowaniu rozważyć zatem należy, czy Z. M. opuścił, w sposób określony powyżej, miejsce pobytu, w którym był zameldowany na pobyt stały. W razie bowiem ustalenia, iż w wyniku zachowań skarżącego jego pobyt w lokalu, uzasadniający zameldowanie na pobyt stały, faktycznie ustał spełniona zostałaby wymagana prawem przesłanka uzasadniająca wymeldowanie. W odmiennym przypadku organ winien odmówić uwzględnienia wniosku o wymeldowanie. Tym samym dopóki organy administracji publicznej jednoznacznie nie zbadają okoliczności sprawy i nie wyjaśnią wszelkich nasuwających się wątpliwości zarówno ewentualna decyzja o wymeldowaniu jak i o jego odmowie uznana musi być za co najmniej przedwczesną. Jak wynika z akt sprawy obydwa orzekające w sprawie organy uznały, iż Z. M. dobrowolnie opuścił przedmiotowy lokal. W konsekwencji okoliczność ta stanowiła przyczynę jaką kierował się Prezydent Miasta Z. wydając decyzję pierwszoinstancyjną, a następnie Wojewoda [...] uznając zgodność z prawem zaskarżonego doń rozstrzygnięcia o wymeldowaniu strony z miejsca stałego pobytu. W istocie, zdaniem Sądu, okoliczności sprawy są jednak dalekie od jednoznaczności, nie dając jasnego obrazu stanu faktycznego, a przyjęte przez organy dowody, pomimo ustanowionego w kodeksie postępowania administracyjnego obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, nie były wystarczające aby podjąć w sprawie ostateczne rozstrzygnięcie. W konsekwencji zarówno okoliczności opuszczenia przez skarżącego przedmiotowego lokalu jawią się niejasno (organ nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń), jak i miejsce w którym przebywał po opuszczeniu lokalu (skarżący twierdzi, że mieszkał w klatkach schodowych oraz w piwnicy, co w konsekwencji, gdyby w wyniku poczynionych ustaleń znalazło potwierdzenie nie zezwalałoby orzekającym w sprawie organom na uznanie, że skarżący skoncentrował swoje interesy życiowe w innej lokalizacji). Niejasna jest sprawa przeprowadzonej przez Policję w dniu [...] r. na prośbę skarżącego interwencji w przedmiotowym lokalu, do którego to zdarzenia, jak się wydaje, organy nie przywiązały wagi. Z kierowanego do organu I instancji pisma Komendy Policji z dnia [...] r. wynika, iż interwencja ta, stanowiąca efekt zgłoszenia, iż rodzice uniemożliwiają skarżącemu wejście do mieszkania, zakończyła się pouczeniem. Nie wiadomo jednak czego pouczenie owo dotyczyło, czy skarżący został przez Policję wprowadzony do mieszkania czy też nie oraz czy i jakie były konsekwencje owej interwencji w zakresie ewentualnego dalszego pobytu (bądź pobytów) skarżącego w lokalu. Okoliczność ta mogłaby mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy bowiem już miesiąc później rodzice złożyli wniosek o wymeldowanie syna, w tym czasie Z. M. został nadto tymczasowo aresztowany. Gdyby zatem w grudniu skarżący został do lokalu przez Policję wprowadzony i w lokalu tym już pozostał to trudno byłoby uznać, iż już wcześniej lokal trwale opuścił. Niejasno jawi się też kwestia rzeczy skarżącego, który twierdzi że pozostawił w lokalu ubrania i dokumenty. Jego twierdzeń organ nie skonfrontował z oświadczeniami rodziny, z protokołu oględzin nie wynika zaś by organ w ogóle w ogóle ustalił, w którym pomieszczeniu zamieszkiwał skarżący i gdzie wówczas przechowywał swe rzeczy. Sąd wyjaśnia w tym miejscu, że obecność lub brak obecności rzeczy danej osoby nie przesądza w sposób jednoznaczny o jej obecności w lokalu bądź o jego opuszczeniu. Stanowić może jednak istotną poszlakę, a tym samym koniecznym jest wyjaśnienie tej kwestii w sprawach w przedmiocie wymeldowania. W konsekwencji, w myśl powyższych uwag, zarówno zaskarżoną decyzję, jak też poprzedzającą ją decyzję organu I instancji uznać należy za co najmniej przedwczesne, wydane bez należytego wyjaśnienia i rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a tym samym za naruszające przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ramach ponownego postępowania koniecznym będzie zatem, uwzględniając powyższe wskazania i usuwając wyliczone powyżej braki i uchybienia, jednoznaczne rozstrzygnięcie czy istotnie istnieją podstawy do wymeldowania skarżącego z pobytu stałego. W świetle bowiem art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych prawnie niedopuszczalnym byłoby utrzymywanie dalszego, fikcyjnego, zameldowania w lokalu osoby, która de facto lokal ten opuściła i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. W konsekwencji organ winien zwłaszcza ponownie zbadać, w sposób pogłębiony w stosunku do ustaleń dokonanych w trakcie kontrolowanego postępowania w sprawie w jakich okolicznościach skarżący opuścił przedmiotowy lokal i gdzie następnie zamieszkał, jak przebiegła interwencja Policji i czy w jej wyniku skarżący powrócił do lokalu czy też nie. W tym celu winien np. wezwać do stosownych dodatkowych wyjaśnień zarówno osoby w sprawie już przesłuchiwane oraz matkę skarżącego, która z niewiadomych powodów w trakcie postępowania nie wypowiadała się, a także ustalić w drodze zwrócenia się do Komendy Policji szczegóły przeprowadzonej w [...] r. interwencji. Dopiero w wyniku jednoznacznego ustalenia czy istotnie skarżący opuścił lokal w sposób o jakim mowa w art. 15 ust. 2 przywołanej wyżej ustawy możliwe będzie wydanie ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach nie orzekano z braku stosownego wniosku.