II SA/Gl 970/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Protokolant Specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Z. H. (H.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na postawie art. 17, art. 23, art. 24, art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U z 2018 r. oz. 2220) odmówił Z.H. (dalej: skarżąca) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu decyzji przywołano przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, określające wymogi do otrzymania wnioskowanego świadczenia. W dalszej części uzasadnienia podkreślono, że strona nie podejmuje zatrudnienia i nie jest zarejestrowana w powiatowym urzędzie pracy, nadto wskazano że opiekuje się niepełnosprawną córką, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu wskazano, że strona pobiera świadczenie emerytalne, co wyczerpuje przesłankę negatywną do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, zgodnie z treścią art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z decyzją tą nie zgodziła się skarżąca, która wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach. W odwołaniu tym wyraziła swoje niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. Ponownie podniosła, że oczekuje dopłaty kwoty 516,20 zł do otrzymywanego świadczenia emerytalnego. Wskazała, że Trybunał Konstytucyjny orzekł o tym, że wszyscy opiekunowie osób niepełnosprawnych winni być traktowani analogicznie. Zdaniem skarżącej nie jest ludzkie nakazywanie odwoływania się do sądów, aby uzyskać należne świadczenie. W jej ocenie, wychowując niepełnosprawne dzieci pracowała i teraz otrzymuje świadczenie emerytalne, które jest niższe od kwoty świadczenia pielęgnacyjnego. W końcowej części odwołania zaakcentowała, że należy jej się szacunek za to, że opiekuje się niepełnosprawną córką i wyręcza w tym zakresie Państwo. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postepowania administracyjnego, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przywołał art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych z wytłuszczeniem postanowień art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) tejże ustawy. W dalszej kolejności organ ten przybliżył stan faktyczny sprawy i wskazał, że otrzymanie wnioskowanego świadczenia wymaga kumulatywnego spełnienia przesłanek wskazanych w ustawie o świadczeniach rodzinnych, a mianowicie osoba wymagająca opieki musi legitymować się stosownym orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a osoba ubiegająca się o to świadczenie zrezygnowała z pracy lub zatrudnienia albo też nie podejmuje takowego i wystąpiła niezbędność sprawowania takiej opieki. Nadto wskazano, że między rezygnacją z pracy, a koniecznością sprawowana opieki występuje związek przyczynowy oraz nie zachodzą przesłanki negatywne otrzymania wnioskowanego świadczenia. W końcowej części uzasadnienia zamieszczono stwierdzenie, że w przypadku strony występuje przesłanka negatywna przyznania wnioskowanego świadczenia, a mianowicie pobieranie świadczenia emerytalnego. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się skarżąca, która w ustawowym terminie wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej zarzuciła organowi naruszenie przepisów prawa materialnego, polegające na przyjęciu błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, opierającej się na wykładni językowej, a nie na wykładni systemowej i celowościowej. Nadto wskazano na naruszenie postanowień art. 7 Kodeksu postepowania administracyjnego poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony, jak również art. 8 tegoż Kodeksu, poprzez jego niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób, który nie budzi zaufania obywateli. W motywach skargi rozwinięto podstawowe zarzuty, zwłaszcza te związane z błędną interpretacją przepisu prawa materialnego. Skarżąca wskazała, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie powinny opierać się na literalnym brzmieniu tego przepisu, ale powinny brać pod uwagę cele regulacji oraz cele ustawy o świadczeniach rodzinnych jako całości. Wskazano przy tym na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, jak również odwołano się do historii tego świadczenia i podkreślono, że pierwotnie było on niższe niż świadczenie emerytalne, a obecnie jest odwrotnie, a to winno skutkować zmianą interpretacji obowiązujących regulacji prawnych. W tym zakresie odwołano się do orzeczenia WSA w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2019 r. W końcowej części motywów skargi odwołano się do prorodzinnej polityki obecnego rządu, jak również do celu przedmiotowego świadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowi art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2220, dalej: u.ś.r.), zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Organy pierwszej i drugiej instancji, stosując wykładnię literalną tego przepisu przyjęły, że skarżąca nie spełnia ustawowych wymogów do przyznania wnioskowanego świadczenia, bowiem ma ustalone prawo do emerytury, co wyklucza możliwość uzyskania zasiłku pielęgnacyjnego. W ocenie Sądu, zważywszy zwłaszcza na rezultaty innych sposobów wykładni wskazanych przepisów oraz stanowisko wyrażane przez Trybunał Konstytucyjny oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych w podobnych sprawach, uzasadnienie zaskarżonej decyzji, a co za tym idzie i zawarte w niej rozstrzygnięcie nie zasługują na aprobatę. W punkcie wyjścia należy zauważyć, że świadczenie pielęgnacyjne pojawiło się w pierwotnym tekście ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2003 r., Nr 228, poz. 2255), przy czym jego wysokość wynosiła 420 zł i wówczas także opiekunowie mający prawo do określonych świadczeń, w tym do emerytury, nie mogli z niego korzystać (art. 17 ust. 5 pkt. 2). Kwota ta była niższa niż obowiązująca wówczas najniższa emerytura i inne świadczenia wyłączające prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższy stan utrzymywał się do 1 maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się w nieznacznym stopniu wyższe od najniższej emerytury, następnie jednak podlegało waloryzacji i obecnie wynosi 1583 zł (kwota podana zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 listopada 2018 r. w sprawie kwoty świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2019, M.P.2018.1099). W konsekwencji, w przypadku skarżącej, której prawo do emerytury przysługuje od 1 sierpnia 1996 r., a obecna jej wysokość to 1220 zł (kwota brutto wraz z dodatkami, natomiast kwota do wypłaty to 1035,38 zł), świadczenie to jest wobec tego niższe od wysokości ewentualnego świadczenia pielęgnacyjnego. Już ta skrótowa analiza prowadzi do wniosku, że stan prawny ukształtowany w wyniku zmiany wysokości świadczenia pielęgnacyjnego, które w konkretnym przypadku może przewyższać świadczenia emerytalne czy rentowe i tym samym wykluczać osobę spełniającą warunki do jego uzyskania w świetle przesłanek określonych w art. 17 u.ś.r., prowadzi do nierówności w prawie. Obecnie obowiązujące przepisy mają charakter dyskryminujący w stosunku do osób dysponujących publicznym prawem podmiotowym do tego świadczenia, skoro może je uzyskać np. osoba, która nigdy nie była zatrudniona i ma prawa do emerytury, natomiast opiekuje się osobą niepełnosprawną. Zróżnicowanie takie jest także nieproporcjonalne i nieuzasadnione. Problem ten dostrzegł Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z 26 czerwca 2019 r. SK 2/17 stwierdził niekonstytucyjność art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Wskazany przepis uznał za niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przesłanki leżące u podstaw tego orzeczenia mają charakter generalny i powinny być odnoszone odpowiednio także do innych świadczeń rentowych i emerytalnych (do wyroku zgłoszono zdanie odrębne, w którym podstawowym zarzutem było to, że Trybunał zajął się jedynie wycinkiem problemu, a więc kwestią renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy). W uzasadnieniu orzeczenia Trybunał nawiązał do wcześniejszego wyroku tego organu z 18 listopada 2014 r., w którym zauważono, że "Zasadniczym celem świadczenia pielęgnacyjnego jest «częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnemu dziecku lub niepełnosprawnej osobie dorosłej» (...) W istocie jest to świadczenie, które ma zabezpieczyć egzystencję osób niepełnosprawnych przez wspieranie tych, którzy opiekują się nimi" (wyrok TK z 18 listopada 2014 r., sygn. SK 7/11, OTK ZU nr 10/A/2014, poz. 112). Jest to tyle istotna uwaga, że organom orzekającym w sprawie tego świadczenia, a czasami także i sądom administracyjnym, umyka z pola widzenia jego cel. Jest to nie tyle świadczenie na rzecz opiekuna, ile na rzecz osoby niepełnosprawnej. Jak zauważył WSA w Gorzowie w wyroku z dnia 16 października 2019 r., II SA/Go 521/19, Dla prawidłowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. istotne znaczenie może mieć wskazanie celu i funkcji świadczenia pielęgnacyjnego. Celem omawianego świadczenia jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji osobie niepełnosprawnej. W odróżnieniu od innych świadczeń opiekuńczych świadczenie pielęgnacyjne, jako tego rodzaju forma wsparcia rodziny, nie jest kierowane do wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych, lecz tylko do tych z nich, którzy sprawując opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czynią to w tak dużym (a wynikającym ze stopnia niepełnosprawności osoby, która się opiekują) zakresie i rozmiarze, że opieka ta nie pozwala im na podjęcie innej pracy. Przy czym przez rezygnację z zatrudnienia, w znaczeniu art. 17 ust. 1 należy rozumieć faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Chodzi tu zatem o sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Nie budzi wątpliwości, że przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą niepełnosprawną. Sąd podziela przekonanie, że językowa wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. może uzasadniać stanowisko przyjęte przez organy orzekające w sprawie, to jednak rezultat tej wykładni, prowadzący wyraźnie do naruszenia zasady równości, a także, w odczuciu społecznym, niesprawiedliwy, skłania do szukania takiej interpretacji, która czyniłaby zadość wskazanym wartościom (równość, sprawiedliwość). Zastosowanie dyrektyw wykładni systemowej oraz dyrektyw wykładni funkcjonalnej i celowościowej, a także prokonstytucyjnej, prowadzi do takiego rozumienia tego przepisu, że wyłącza on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale do wysokości tej emerytury. W tym kierunku zmierza też orzeczenie NSA z dnia 28 czerwca 2019 r., I OSK 757/19: "Za prawidłową uznać przyjdzie zatem tezę, że narusza zasadę równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220), która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury (renty) w wysokości niższej niż to świadczenie." Trzeba zauważyć, iż norma stanowiąca podstawę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w rozpatrywanej sprawie, formułowana przy użyciu wykładni językowej na podstawie przepisów zawartych w art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. a u.ś.r., w części dotyczącej wyłączenia uprawnień osób mających ustalone prawo do emerytury, ma następującą treść: świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Zważywszy na kontekst historyczny przepisów oraz wykładnię systemową, celowościową (jest to świadczenie na rzecz osoby niepełnosprawnej) i prokonstytucyjną, normę tę można zrekonstruować w inny sposób: jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje w części odpowiadającej wysokości emerytury. Czy też inaczej: jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w części odpowiadającej różnicy między wysokością tego świadczenia, a wysokością emerytury. Norma taka, jak należy sądzić, nie pozostawałaby w kolizji z efektami wykładni językowej, skoro respektuje wymóg niepobierania jednocześnie dwu świadczeń. Uprawniony ma prawo do emerytury w określonym zakresie, a jednocześnie pobiera świadczenie pielęgnacyjne w części, w jakiej pozostaje to poza tym zakresem. Inaczej rzecz ujmując, takie częściowe świadczenie pielęgnacyjne nie wkracza w zakres prawa do emerytury. Nie jest przy tym przeszkodą to, że z przepisów art. 17 u.ś.r. nie wynika możliwość dzielenia świadczenia, co stanowiłoby konsekwencję przyjęcia normy o wskazanej wyżej treści. Już w ust. 4 pkt. 4 art. 17 ustawodawca dopuszcza takie swoiste dzielenie, biorąc pod uwagę liczbę dni za które jest ono wypłacane za niepełny miesiąc. Czyni to także w innych przepisach prawa pomocy społecznej, w tym dotyczących zasiłku okresowego. Zatem z punktu widzenia systemowego zabieg taki nie jest co najmniej zakazany. W konsekwencji, zdaniem Sądu, niedopuszczalna jest taka interpretacja art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, która prowadziłaby do całkowitego pozbawienia świadczenia pielęgnacyjnego strony, której przysługuje świadczenie w postaci emerytury czy renty, jednakże w wysokości niższej niż świadczenie pielęgnacyjne. Prowadziłoby to bowiem do naruszenia konstytucyjnej zasady równości, której znaczenie wielokrotnie podkreślał Trybunał Konstytucyjny, wskazując że istotą zasady równości jest jednakowe traktowanie wszystkich adresatów norm prawnych, charakteryzujących się daną cechą relewantną (wyrok TK z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13). Każdy zarzut wskazujący na naruszenie tak rozumianej zasady równości trzeba ocenić, uwzględniając to, czy w danym wypadku istnieje cecha wspólna uzasadniająca podobne traktowanie adresatów kwestionowanej normy prawnej. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (por. np. wyrok TK z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt P 41/09, OTK-A 2011/3/25). Nadto, odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, OTK-A 2014/9/104, wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł takowych przesłanek, uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Należy zatem dokonać prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1) i sprawiedliwości społecznej (art. 2) obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust.,1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Takiej interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. winny też dokonać w niniejszej sprawie organy. Na marginesie wskazać wypada, że składowi orzekającemu w niniejszej sprawie znane są odmienne poglądy prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki: z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2950/15 oraz z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 3269/15). Z uwagi na wskazaną powyżej argumentację Sąd uznał jednakże, że przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do naruszenia konstytucyjnej zasady równości. Podkreślić wymaga, że zachowanie tej zasady nastąpi jedynie w sytuacji, w której osoba mająca prawo do emerytury (renty) otrzyma świadczenie pielęgnacyjne w wysokości różnicy pomiędzy jego wysokością a wysokością otrzymywanej emerytury (renty). Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu. Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Organy wezmą pod uwagę, że skoro skarżąca ma jeszcze fizyczne możliwości, by opiekować się całodobowo niepełnosprawną córką (42 lata), a także niepełnosprawnym synem (50 lat), a jej wiek (70 lat) i zdrowie nie uniemożliwiają jej tego, to potencjalnie mogłaby w innej sytuacji podjąć podobne czynności w ramach zatrudnienia. W jej wieku wiele osób jeszcze pracuje. Skarżąca nie może jednak tego uczynić z powodu trudnej sytuacji domowej. W tym kontekście należy ocenić spełnienie przesłanek otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości pomniejszonej o kwotę emerytury.