II SA/Gl 971/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Protokolant Referent stażysta Anna Cyganek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2008 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], podjętą przez Zastępcę Wójta Gminy K. na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 4 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz w oparciu o uchwałę Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu gminy K. – P. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] z dnia [...] r.), orzeczono o ustaleniu opłaty jednorazowej w kwocie [...] zł, płatnej przez M. S. z tytułu wzrostu wartości działki nr [...], położonej w K. przy ul. [...], w wyniku uchwalenia planu miejscowego i w związku z jej sprzedażą. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że działka ta o pow. [...] ha, w poprzednim planie częściowo położona była na terenach łąk i pastwisk. W wyniku wejścia w życie z dniem [...] r. aktualnego planu miejscowego, jej przeznaczenie (o pow. [...] m2), zostało zmienione i obecnie znajduje się w jednostce strukturalnej A-3 MNU – przeznaczenie podstawowe pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z nieuciążliwymi usługami, wskutek czego jej wartość wzrosła. W dniu [...] r. tj. przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie planu, działka nr [...] została zbyta przez M. S., co w ocenie organu uzasadniało naliczenie opłaty jednorazowej. Ustalenie wzrostu wartości nieruchomości nastąpiło zaś w oparciu o operat szacunkowy, opracowany przez rzeczoznawcę majątkowego M. K. Zgodnie z tym operatem, wartość 1 m2 gruntu po opracowaniu nowego planu wynosi [...] zł, przed zmianą planu – [...] zł, czyli wzrost wartości wyniósł [...] zł. Wyliczona wysokość renty planistycznej wynosi zatem [...] zł, tj. 20 % x [...] zł x [...] m2. W odwołaniu M. S. nie zgodził się z decyzją, zarzucając, że zbyta działka zawsze była budowlaną. Nadto, odwołujący się wniósł o umożliwienie jego pełnomocnikowi udziału na rozprawie. Do odwołania dołączono m.in. informację o terenie z dnia [...] r., w której Wójt Gminy K. podał, że działka nr [...], położona jest na terenie o symbolu P18 MN – Tereny budownictwa mieszkalnego o małej intensywności zabudowy oraz decyzję z dnia [...] r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji p.n. droga do pól, łącząca ul. [...] z ul. [...]. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Zdaniem Kolegium, z przedłożonych dokumentów wynika bowiem, że w poprzednim planie działka nr [...], położona była w jednostce C9RZ – tereny łąk i pastwisk, zaś jeszcze wcześniej zgodnie z planem uchwalonym w [...] r., działka ta przeznaczona była pod budownictwo mieszkalne. Jednak z chwilą utraty mocy obowiązującej planu lub z chwilą jego zmiany, określone w planie miejscowym przeznaczenie nieruchomości traci moc. W niniejszej sprawie nie ma też ciągłości planów, gdyż najpóźniej z dniem [...] r. z mocy samego prawa utracił moc poprzedni plan, a nowy plan został uchwalony dopiero w dniu [...] r. Zatem w takiej sytuacji – przy braku ciągłości planów oraz decyzji o warunkach zabudowy – do ustalenia wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu przyjmuje się faktyczny sposób jej wykorzystywania (art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 50 ust. 3 rozp. Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego – Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Można też przyjąć, że faktycznie nieruchomość była wykorzystywana rolniczo, jak to założył rzeczoznawca w operacie szacunkowym, wyceniając ją jako rolę przed uchwaleniem obecnie obowiązującego planu miejscowego. Stąd też odwołania nie uwzględniono. W skardze do sądu administracyjnego M. S. ponowił argumentację co do budowlanego charakteru działki nr [...] przed uchwaleniem nowego planu miejscowego zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Wyjaśnił też, że w rzeczywistości działka ta nie była uprawiana rolniczo, z uwagi na bliskość bardzo ruchliwej przelotowej ulicy, a rosły tam tylko chwasty. Z powodu choroby, nie mógł też jej do tej pory zainwestować. Skarżący zarzucił, że decyzja została podpisana pod nieobecność Wójta Gminy przez jego Zastępcę, zaś organ odwoławczy z naruszeniem art. 10 kpa, nie umożliwił jego pełnomocnikowi udziału w rozprawie, mimo takiego wniosku. Podniósł też, że nie może ponosić ujemnych skutków braku ciągłości planów. Wreszcie, skarżący wskazał, iż decyzja organu II instancji narusza art. 7 i 8 kpa. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej, gdyż z treści pism dołączonych do odwołania wynika, że działka nr [...] utraciła status działki budowlanej z chwilą wejścia w życie planu uchwalonego przez Radę Gminy K. w [...] r. i statusu działki budowlanej nie posiadała aż do [...] r., kiedy to uchwalono aktualnie obowiązujący plan miejscowy. Skoro zaś nieruchomość była odłogiem, to obliczenie jej wartości jako rolniczej, nastąpiło na korzyść strony. W kolejnym piśmie z daty [...] r. skarżący powołując się na zły stan zdrowia, wniósł o "odrzucenie w całości decyzji organu odwoławczego". Wreszcie, w piśmie z dnia [...] r. skarżący zarzucając bezprawność działania urzędników gminy, wskazał, że opracowany plan szczegółowy obowiązujący od [...] r. ujął działkę [...] jako budowlaną, co potwierdza informacja o terenie z dnia [...] r. Charakter działki budowlanej został wprowadzony do Planu Ogólnego, obowiązującego od [...] r. do [...] r., co potwierdzają świadkowie, wycinek z Planu Ogólnego oraz sam Wójt Gminy w piśmie z dnia [...] r., zaznaczając że plan szczegółowy wszedł w całości do planu ogólnego z [...] r. Skarżący wyjaśnił, że o nieprawidłowościach w dokumentacji dowiedział się dopiero w czerwcu [...] r., przy okazji sprawy o drogę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, ani też organy administracji nie naruszyły przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym jego wznowieniem. Tymczasem w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), jedynie stwierdzenie przez sąd administracyjny tego rodzaju naruszenie prawa stanowi podstawę uwzględnienia skargi. Wyjaśnić też przyjdzie, iż z mocy art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), pobranie jednorazowej opłaty jest obligatoryjne. Oznacza to, że w razie wystąpienia przesłanek ustawowych, właściwy organ nie jest władny odstąpić od wydania decyzji w tym przedmiocie z uwagi na indywidualną sytuację poprzedniego właściciela nieruchomości, który zbył ją w ciągu 5 lat po uchwaleniu planu miejscowego, jeżeli wskutek podjęcia uchwały wartość nieruchomości wzrosła. Tak więc, dla określenia opłaty planistycznej nie ma znaczenia stan zdrowia, czy sytuacja majątkowa zbywcy, gdyż ustawodawca nie pozostawił uznaniu administracyjnemu wydanie decyzji w tym względzie. Stąd też dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne było jedynie spełnienie przesłanek z art. 37 ust. 4 cyt. ustawy. Jak prawidłowo wskazał organ odwoławczy, w niniejszej sprawie chodzi też o przypadek wzrostu wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia planu miejscowego, skoro poprzedni plan utracił ważność z mocy prawa z dniem [...]r., zaś aktualnie obowiązujące prawo miejscowe weszło w życie z dniem [...] r., co wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji i akt administracyjnych, a w nich zaświadczenia o treści uchwały Rady Gminy K. z dnia [...] r. Nie budzi też wątpliwości fakt, że na mocy tej uchwały część zbytej działki nr [...], położonej w K. przy ul. [...] o pow. [...] m2, została przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z nieuciążliwymi usługami (symbol planu A–3 MNU). Spór dotyczy zaś w istocie jedynie kwestii, czy przed wejściem w życie obowiązującego obecnie planu miejscowego, nieruchomość ta miała walor budowlany. Jak wynika z operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego M. K., działka nr [...], jest niezabudowana. Została też wyceniona jako grunt rolny, aczkolwiek sam skarżący przyznał, iż w istocie nie była w żaden sposób wykorzystywana gospodarczo, a jedynie koszono chwasty. Dla wykazania budowlanego charakteru tej działki skarżący powołał się przede wszystkim na informację o terenie z dnia [...] r., w której Wójt Gminy K. podał, że parcela nr [...] oznaczona jest symbolem P18 MN – tereny budownictwa mieszkalnego o małej intensywności zabudowy. Zdaniem skarżącego, taki zapis planu został też recypowany do kolejno obowiązujących planów miejscowych dla tego terenu, a mianowicie planu szczegółowego dzielnicy P. C. (uchwała Nr [...]) oraz planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy K., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...] z dnia [...]r.), obowiązującego do dnia [...] r. W tym względzie skarżący powołał się na załączone do odwołania oświadczenie członków Komisji Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej w osobach: S. F., F. S., A. D., B. M. i M. S. (pełnomocnik skarżącego). Tymczasem oświadczenia świadków nie mogą podważyć mocy dowodowej dokumentów w postaci wypisów i wyrysów z planów miejscowych, obowiązujących poprzednio dla danego terenu. W szczególności też, sprawa ta została wyjaśniona w pismach Wójta Gminy K. z dnia [...] r. i z dnia [...]r., załączonych do odwołania. Mianowicie, przywołana przez skarżącego informacja o terenie została wydana w sytuacji kolizji zapisów planu ogólnego i planu szczegółowego. Wówczas to uznano z korzyścią dla strony nadrzędność zapisów planu ogólnego. Jednak już z treści tej informacji wynikało, że jej ważność wynosiła 6 miesięcy, a w tym okresie wszak skarżący nie wystąpił o udzielenie pozwolenia na budowę. Natomiast już w kolejnym planie ogólnym dla K. w [...] r., działka nr [...] znalazła się jedynie w terenie oznaczonym symbolem C9RZ – "Teren łąk i pastwisk. Adaptacja zieleni łęgowej doliny rzeki K.. Ustala się ochronę zieleni wysokiej i zakaz realizacji na terenie wszelkich obiektów kubaturowych". Tak więc, prawidłowo stwierdził organ odwoławczy, iż z chwilą wejścia w życie uchwały w przedmiocie planu miejscowego, tracą moc wszelkie zapisy planu poprzednio obowiązującego. Stąd też nie wnikając w prawidłowość informacji o terenie, udzielonej skarżącemu w [...] r., przyjąć należało, iż skoro nieruchomość nie została wówczas zabudowana, to od wejścia w życie planu z [...] r. mogła być wykorzystywana jedynie rolniczo – przy zakazie wszelkiej zabudowy. Taki stan prawny obowiązywał do dnia [...] r. Przed wejściem w życie obecnie obowiązującego planu miejscowego, działka nr [...] mogłaby mieć charakter budowlany jedynie wówczas, gdyby wydano dla niej decyzję o warunkach zabudowy z możliwością realizacji konkretnej inwestycji. Tymczasem na taką okoliczność skarżący się nie powołał. Zdaniem sądu administracyjnego, przy braku dla danego terenu planu miejscowego i decyzji o warunkach zabudowy, w żadnym wypadku nieruchomość nie stanowi zaś działki budowlanej. Działką taką w świetle art. 2 pkt 12 cyt. ustawy, jest bowiem nieruchomość spełniająca wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Wreszcie, przesądzająca dla niniejszej sprawy jest regulacja art. 37 ust. 1 cyt. ustawy. Mianowicie, ustawodawca postanowił, iż wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu a jej wartością, określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Skoro przed uchwaleniem planu miejscowego przedmiotowa nieruchomość w ogóle nie była wykorzystywana gospodarczo, stanowiąc odłóg, obliczenie jej ówczesnej wartości jak dla gruntów rolnych, nastąpiło na korzyść skarżącego, na co trafnie wskazano w odpowiedzi na skargę. Reasumując, przed wejściem w życie planu miejscowego uchwalonego w dniu [...] r. wartość działki nr [...], nie mogła być określona, jak dla działki budowlanej i gdyby wówczas została zbyta przez skarżącego, nie mógłby uzyskać z tego tytułu ceny, jakiej osiągają nieruchomości o walorze budowlanym. Tymczasem zgodnie z art. 151 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) w zw. z art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku. Na taki też sposób określania wartości nieruchomości wskazuje przepis § 50 ust. 3 rozp. Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). W konsekwencji, przyjąć należało, że uchwalenie planu miejscowego spowodowało wzrost wartości części zbytej działki nr [...], dla której zgodnie z § 29 ust. 2 uchwały z dnia 8 lipca 2004 r. stawka procentowa opłaty planistycznej wynosi 20 %. Samo obliczenie wzrostu wartości nieruchomości z uwagi na przyjęcie faktycznego sposobu wykorzystywania na cele rolne, nastąpiło zaś na korzyść skarżącego. Wbrew zarzutom skargi, nie ma też żadnego znaczenia fakt, iż decyzja w przedmiocie opłaty planistycznej zapadła pod nieobecność Wójta Gminy K. i została podpisana przez jego zastępcę. Nie chodzi bowiem o przypadek wydania decyzji przez osobę nieupoważnioną. Chybione są też zarzuty naruszenia art. 7, 8 i 10 kpa. Z uwagi na treść odwołania i załączonej do niego dokumentacji, organ odwoławczy władny był do podjęcia decyzji na posiedzeniu niejawnym. Przypadki obowiązku przeprowadzenia rozprawy wymienia zaś art. 89 kpa, do których nie należy sytuacja, gdy o przeprowadzenie rozprawy wnioskuje strona. W szczególności, nie zachodziła też potrzeba wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Jak już wyżej wyjaśniono, dla rozstrzygnięcia sprawy nie miała też znaczenia sytuacja zdrowotna i osobista skarżącego. Stąd też podniesiona w tym względzie argumentacja nie mogła skutkować uwzględnieniem skargi z uwagi na zakres kompetencji sądu administracyjnego jako powołanego do kontroli decyzji jedynie w aspekcie ich legalności, a nie – słuszności, czy zasad współżycia społecznego. Z tych wszystkich względów, nie stwierdzając naruszenia prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.