II SA/Gl 971/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2011 r. sprawy ze skargi E. K. i S. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. nr [...] z dnia [...] r., 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących E. K. i S. K. solidarnie kwotę 500.00 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżący S.K. pismem z dnia [...] roku ( data wpływu do organu ) dokonał zgłoszenia zamiaru "remontu części ( 1/3 ) budynku gospodarczego to jest około [...] m2 – całość budynku wynosi [...] m2" położonego w R. przy ul. [...] , nr działki [...] Powyższe zgłoszenie zostało przyjęte przez Starostę Powiatowego w B. bez zastrzeżeń w dniu [...] roku ( k. 8 akt administracyjnych ). Na skutek interwencji M.S. właścicielki działki sąsiedniej, organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie w sprawie stanu technicznego budynku gospodarczego na działce [...] ( zawiadomienie o wszczęciu z [...] r.) w tym postępowaniu w dniu [...] roku przeprowadzono oględziny robót budowlanych prowadzonych na działce nr [...] , a następnie – w dniu [...] – organ I instancji wydał na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 roku ( t.j. Dz. U. z 2006 roku nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej Prawo budowlane) postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych przy "przebudowie pomieszczenia przybudowanego do budynku gospodarczego", wykonywanych przez S.K. bez wymaganego pozwolenia, na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 "jako remont budynku gospodarczego". Postanowieniem tym nałożono na inwestora obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie do [...] roku inwentaryzacji oraz oceny technicznej wykonanych robót. W dniu [...] roku organ I instancji decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie do [...] roku zatwierdzonego projektu budowlanego przebudowy pomieszczenia gospodarczego przybudowanego do budynku gospodarczego oraz ostatecznej decyzji o pozwoleniu na dokończenie rozpoczętych robót. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność tej decyzji decyzją z dnia [...] . Jeszcze przed stwierdzeniem nieważności decyzji z dnia [...] roku organ I instancji decyzją z dnia [...] roku nakazał rozbiórkę pomieszczenia dobudowanego do budynku gospodarczego ( wg uzasadnienia pomieszczenie to było objęte zgłoszeniem remontu). Ta ostatnia decyzja została uchylona przez organ odwoławczy w dniu [...] roku. Także kolejna decyzja organu I instancji z dnia [...] roku nakazująca rozbiórkę pomieszczenia dobudowanego do budynku gospodarczego została przez organ odwoławczy uchylona w dniu [...] r. Decyzją nr [...] , która poprzedza zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję, organ nadzoru budowlanego I instancji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakazał S.K.– inwestorowi – rozbiórkę pomieszczenia dobudowanego do budynku gospodarczego na działce [...] w R. W uzasadnieniu organ podał, że inwestor prowadził roboty budowlane w budynku gospodarczym na podstawie zgłoszenia robót remontowych "remont 1/3 budynku gospodarczego" w zakresie "wymiany ścian drewnianych na ściany z płyt wiórowych i częściowo z cegły oraz wymianę pokrycia dachu". Przeprowadzone oględziny wykazały, że dokonano rozbiórki starej przybudówki drewnianej, a na jej miejscu wybudowano nową, usytuowaną przy granicy z sąsiednią działką i wyższą od poprzednio istniejącej o około 1,2 m. Taki zakres robót nie mieści się w pojęciu remontu, definiowanego w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. Organ wskazał, że przedmiotem postępowania jest "dobudowane pomieszczenie gospodarcze" przy którym roboty budowlane zostały wstrzymane postanowieniem z dnia [...] roku. Tym też postanowieniem nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia inwentaryzacji i oceny technicznej wykonanych robót do dnia [...] roku. Ponieważ inwestor nie wykonał w wyznaczonym terminie obowiązku określonego w postanowieniu z dnia [...] roku o wstrzymaniu robót budowlanych zasadne jest zdaniem organu orzeczenie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 o rozbiórce pomieszczenia dobudowanego do budynku gospodarczego. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli E. i S.K. ( właściciele działki [...] ) podnosząc, iż nieprawdą jest, że wykonany remont wykracza poza zgłoszenie i wymaga pozwolenia na budowę. Odwołujący się twierdzili, że organ I instancji wydając decyzję o rozbiórce w sposób rażący naruszył przepisy Prawa budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] roku na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Po przedstawieniu przebiegu postępowania organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji i stwierdził, że wykonane przez inwestora roboty to jest rozbiórka starej przybudówki drewnianej i wybudowanie w jej miejsce nowej nie jest ujęte w katalogu robót zwolnionych na podstawie art. 29 Prawa budowlanego z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Wykonanie tych robót w oparciu o zgłoszenie nosi znamiona samowoli budowlanej w szczególności w sytuacji, w której nawet przyjęte zgłoszenie nie obejmowało swym zakresem takich robót budowlanych. Jednakże wykonanie robót budowlanych na podstawie zgłoszenia, na które wymagane było pozwolenie na budowę nie jest samowolą budowlaną w rozumieniu art. 48, bo z woli ustawodawcy wyrażonej w art. 50 ust. 1 pkt 3 stosuje się w takim przypadku tryb przewidziany w art. 50 i 51 ( WSA Lublin – wyrok z 27.09.2006 roku, sygn. II SA/Lu 586/06). W tej sytuacji zasadnie inwestor został zobowiązany do przedstawienia dokumentów wymienionych w postanowieniu z dnia [...] roku. Skoro inwestor tego obowiązku nie wykonał zasadnie została orzeczona rozbiórka na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. E.K. i S.K. w skardze zarzucili wydanie decyzji ostatecznej z naruszeniem art. 7, 8 i 80 kpa, a także art. 29 Prawa budowlanego. Domagali się uchylenia decyzji ostatecznej oraz decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy – w odpowiedzi na skargę – postulował jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zdaniem Sądu decyzje organów obu instancji nie mogą się ostać bowiem zostały wydane bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy do końcowego jej rozstrzygnięcia, które to uchylenie proceduralne mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku o Postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej powoływana jako ppsa). Niezależnie od braku wyjaśnienia sprawy do ostatecznego rozstrzygnięcia – zdaniem Sądu – zaskarżona decyzja wydana w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, narusza regulacje wskazane w tym przepisie, co oznacza iż zostały spełnione przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 litera a ppsa. Przede wszystkim należy wskazać na zgłoszenie zamiaru przystąpienia do robót budowlanych z dnia [...] roku ( data wpływu do organu ) dokonane przez inwestora, a przyjęte bez zastrzeżeń przez właściwy organ w dniu [...] roku ( k. 8 akt administracyjnych ). Zgodnie z tym zgłoszeniem zamiarem inwestora był remonty części – 1/3 budynku gospodarczego to jest około [...] m2 ( cały budynek [...] m2) polegający na wymianie ścian drewnianych na ściany z płyt wiórowych i częściowo z cegły, pokrycie dachu papą. Odnosząc powyższe zgłoszenie do znajdującej się w aktach administracyjnych mapy na k. 5 należy stwierdzić, że roboty objęte zgłoszeniem dotyczyły budynku gospodarczego oznaczonego na tej mapie literą [...] , a nie pomieszczenia gospodarczego oznaczonego [...] i określonego jako objętego remontem wg zgłoszenia. Powyższe potwierdza także postanowienie Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] roku sygn. akt [...] z którego wynika, że na działce [...] znajdują się m. innymi budynek gospodarczy o powierzchni ([...] m2 ). W związku z powyższym obowiązkiem organu było ustalenie jakie roboty budowlane objęte były zgłoszeniem z [...] roku i jakiego obiektu dotyczyły. Tylko bowiem w zakresie zgłoszenia roboty te odpowiadają prawu. Roboty na obiekcie którego to zgłoszenie dotyczyło, ale wykonane ponad zakres zgłoszenia należy bowiem uznać za roboty wykonane z naruszeniem zgłoszenia ( art. 30 ust. 1) lub nim nie objęte. Wszystkie roboty budowlane na obiekcie, którego zgłoszenie nie dotyczyło, a wydaje się, że zgłoszeniem nie był objęty obiekt określony na mapie na k. 5 akt administracyjnych, jako "pomieszczenie gospodarcze" powinny być objęte ustaleniami organu co do zakresu tych robót, a następnie ich kwalifikację prawną co do tego czy roboty te wymagały pozwolenia na budowę czy też zgłoszenia. Dopiero w następstwie ustalenia stanu faktycznego robót przeprowadzonych, a dotyczących pomieszczenia gospodarczego ( g 2 na mapie k 5 ) należało przeprowadzić do tych robót przewidziane prawem postępowanie naprawcze, o ile zostały one wykonane bez wymaganego Prawem budowlanym pozwolenia na ich realizację. Ze znajdującego się w aktach postanowienia z dnia [...] roku o wstrzymaniu robót budowlanych dotyczących "przebudowania pomieszczenia przybudowanego do budynku gospodarczego" wynika, że postępowanie dotyczyło pomieszczenia gospodarczego, oznaczonego na mapie na k.5 numerem [...] . Jako podstawę wstrzymania wskazano w tym postanowieniu art. 50 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego. Oznacza to, że na etapie wydawania tego postanowienia organ nie posiadał ustaleń co do tego, czy roboty przeprowadzone w pomieszczeniu gospodarczym przybudowanym do budynku gospodarczego wymagały pozwolenia ( zgłoszenia ) czy też zostały wykonane z naruszeniem zgłoszenia dokonanego przez inwestorów. Uznając że na etapie wstrzymania robót budowlanych organ może posiadać tego typu wątpliwości, których usunięcie następuje dopiero przy podjęciu kolejnych decyzji, należy podkreślić, że takie postanowienie traci ważność po upływie 2 miesięcy od jego doręczenia. Ważność też tracą w tym terminie obowiązki nałożone tym postanowieniem na podstawie art. 50 ust. 3 ustawy. W tym miejscu należy podkreślić, że art. 50 ust. 3 ustawy nie przewiduje żadnych sankcji za niewykonanie obowiązków określonych w postanowieniu, a w szczególności sankcji w postaci rozbiórki obiektu w stosunku do którego roboty zostały wstrzymane. W niniejszej sprawie wobec stwierdzenia w dniu [...] roku nieważności decyzji organu I instancji z dnia [...] roku, decyzja poprzedzająca zaskarżoną decyzję z dnia [...] roku została wydana po terminie z art. 50 ust. 4 ustawy. Także decyzje organu I instancji z dnia [...] roku i [...] roku zostały uchylone przez organ odwoławczy. Nawet przyjmując, że organ I instancji był uprawniony do podjęcia w dniu [...] roku decyzji na podstawie art. 51 Prawa budowlanego ( utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją ), a to w związku z art. 51 ust. 7 ( co nie zostało wykazane w sprawie ) należy stwierdzić, że decyzja ta narusza art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Na podstawie tego ostatniego przepisu można orzec zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, gdy roboty budowlane wykonywane są w warunkach, o których mowa w art. 50 ust. 1 – 3, nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. W szczególności brak podstaw do przyjęcia, że niewykonanie obowiązku z art. 50 ust. 3 uzasadnia orzeczenie rozbiórki na podstawia art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Oznacza to, że zaskarżona decyzja i utrzymana w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera a ppsa. Naruszenie to ma miejsce zarówno w sytuacji gdy zdaniem organu nakaz ten dotyczy rozbiórki pomieszczenia dobudowanego do budynku gospodarczego ([...] na [...] ), jak i w sytuacji gdy roboty objęte decyzją zostały wykonane na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust.1. W postępowaniu ponownym organy powinny ustalić jakich robót i na jakim obiekcie dotyczyło zgłoszenie, czy roboty objęte zgłoszeniem zostały wykonane w zakresie nim objętym czy też z przekroczeniem tego zgłoszenia. Następnie należy ustalić i wyjaśnić zakres robót prowadzonych w stosunku do pomieszczenia gospodarczego ([...] ). Zdaniem Sądu jeżeli pomieszczenie to w ogóle nie było objęte zgłoszeniem niedopuszczalne jest kwalifikowanie robót na tym obiekcie jako robót przeprowadzonych z przekroczeniem zgłoszenia. Roboty te mogą być wyłącznie zakwalifikowane jako wymagające zgłoszenia lub pozwolenia na budowę, które nie zostały dokonane, a więc powinny być traktowane jako samowola budowlana odpowiednio z art. 48 lub 49 b z przewidzianą prawem możliwością legalizacji. Mając na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera a i c w związku z art. 135 i art. 152 ppsa orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ppsa. su.