II SA/Gl 972/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), WSA /del./ Jolanta Rosińska, Protokolant staż. Beata Kapłon, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2006 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w J. na postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] r. nr [...]; 2) orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości; 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej Spółki kwotę [...]/[...]/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J., na podstawie art. 49b ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /t. jedn. Dz.U. z 2000, Nr 106, poz. 1126 ze zm./, nałożył na "A" sp. z o.o. w J., opłatę legalizacyjną w wysokości [...] zł z tytułu samowolnego wykonania nawierzchni ulepszonej z kostki betonowej na terenie parkingu. W uzasadnieniu stwierdził, że wobec potwierdzenia faktu wykonania przedmiotowego parkingu bez wymaganego zgłoszenia, wobec przedłożenia wymaganych dokumentów dla legalizacji określonych w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, w celu zalegalizowania wykonanych robót, należało ustalić opłatę legalizacyjną zgodnie z art. 59f tego prawa. Decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J., powołując w podstawie prawnej art. 49b ust. 1 w związku z art. 49b ust. 7 Prawa budowlanego nakazał "A" sp. z o.o. w J. rozbiórkę samowolnie wykonanej powierzchni parkingu zlokalizowanego na terenie działki nr [...] przy ulicy [...] w J.. W uzasadnieniu wyjaśnił, że rozbiórka stała się konieczna wobec nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej /art. 49b ust. 7 w związku z art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego/. Pismem z dnia [...] 2005 r. pełnomocnik "A" sp. z o.o. w J. złożył wniosek o wznowienie postępowania w sprawie dotyczącej postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] r. ustalającego opłatę legalizacyjną, informując, że wskazane postanowienie nie zostało mu doręczone, a tym samym naruszona została podstawowa zasada postępowania administracyjnego wyrażona w art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego – zasadę czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania oraz zasadę wyrażoną w art. 15 – dwuinstancyjności postępowania oraz art. 16 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego – pozbawiając stronę możliwości zaskarżenia przedmiotowego postanowienia. Wprawdzie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. decyzją z dnia [...] r. powołując się na art. 149 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił wznowienia postępowania w sprawie nałożonej opłaty legalizacyjnej, jednakże wobec wniesienia skargi przez "A" sp. z o.o. w J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. utrzymującego w mocy decyzję organu pierwszej instancji w sprawie rozbiórki przedmiotowego parkingu /decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r./ organ odwoławczy decyzją z dnia [...] r., wydaną w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, uchylił własną decyzję z dnia [...] r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora z dnia [...] r., wyjaśniając, m.in. że wszczęta procedura legalizacyjna nie doprowadziła do skutecznego doręczenia zainteresowanemu podmiotowi postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. Wobec wskazanych powyżej działań organu nadzoru budowlanego, sprawa postępowania legalizacyjnego powróciła do organu pierwszej instancji. W wyniku ponownego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. postanowieniem z dnia [...] r. na podstawie art. 49b ust. 4 i ust. 5 oraz art. 59f ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, ustalił dla "A" sp. z o.o. w J., opłatę legalizacyjną w wysokości [...] zł w związku z samowolnym wykonaniem nawierzchni ulepszonej z kostki betonowej na terenie parkingu zlokalizowanego na nieruchomości położonej przy ulicy [...] w J.. W uzasadnieniu powtórzył argumenty pierwszego swojego postanowienia w tej sprawie, a mianowicie wyjaśnił, że ustalona oplata legalizacyjna niezbędna jest w celu zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych. W odwołaniu od powyższego postanowienia "A’" sp. z o.o. w J. wniosło o jego uchylenie wobec rażącego naruszenia przepisów art. 49b ust. 4 i ust. 5 oraz art. 59f ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego oraz przepisów art. 6, art. 7 i art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego. Uzasadniając swoje odwołanie strona skarżąca wskazała, że wymienione powyżej artykuły prawa budowlanego, w jej ocenie, nie powinny mieć zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Bowiem norma art. 49b dotyczy sytuacji, w której mamy do czynienia z budową lub wybudowaniem obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia. Natomiast w przedmiotowej sprawie wykonany został remont istniejącego placu postojowego, a roboty polegały na ulepszeniu dotychczasowej nawierzchni betonowej i zastąpieniu jej kostką betonową, przy czym w wyniku przeprowadzonych robót parametry parkingu nie zostały zmienione. W stosunku do tego typu robót, do likwidacji samowoli mają zastosowanie, zdaniem odwołującego, art. 50 i 51 prawa budowlanego, które nie przewidują sankcji w postaci nałożenia opłaty legalizacyjnej. Dodatkowo odwołujący wskazał na uchybienia proceduralne, które mogły mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia a także ewentualnego postępowania egzekucyjnego, z racji mało precyzyjnie określonego obowiązku. Zaskarżonym postanowieniem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W podstawie prawnej przywołał art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 49b ust. 4 i ust. 5 i art. 59f ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Motywując podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że przedmiotowe roboty wykonane były w warunkach samowoli budowlanej. Wykonane prace nie mogą być uznane jako remont parkingu, gdyż nie przedstawiono żadnej decyzji pozwolenia na jego budowę lub zgłoszenia takich robót, zatem nie może być mowy o remoncie legalnego parkingu. Dlatego też należy uznać, że określona opłata legalizacyjna umożliwi legalizację wykonanych robót budowlanych. Podniesione zaś w odwołaniu zarzuty są nieuzasadnione i nie mogą stanowić przesłanki do weryfikacji wyliczonej wysokości opłaty legalizacyjnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach "A" sp. z o.o. w J., zarzucając uchybienie art. 49b ust. 4 i ust. 5 oraz art. 59f ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a także art. 6, art. 7 i art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego, wniosło o uchylenie tego postanowienia. W uzasadnieniu skargi powtórzyło argumenty zgłaszane już w odwołaniu, podkreślając, że orzekające w sprawie organy zastosowały niewłaściwą podstawę rozstrzygnięcia – art. 49b ust. 4 i ust. 5 Prawa budowlanego, który nie znajduje zastosowania do remontu placu postojowego /parkingu/. Postępowanie legalizacyjne w tym przypadku, prowadzone na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego nie przewiduje sankcji w postaci nałożenia opłaty legalizacyjnej. Zarzucając nadto naruszenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego, wskazało na niewyjaśnienie wielu wątpliwości w sprawie a nadto mało precyzyjnego określenia obowiązku nałożonego na stronę. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wnosząc o oddalenie skargi podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 19 maja 2006 r. pełnomocnicy strony skarżącej podtrzymując zarzuty wskazane w skardze, przedstawili mapę z [...] r., na której naniesiony był parking, dodając, że wykonane pace polegały na zastąpieniu dotychczasowej nawierzchni betonowej – kostką betonową. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd doszedł do przekonania, że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów postępowania przede wszystkim w zakresie gromadzenia i utrwalania materiału dowodowego, które to uchybienie mogło mieć wpływ na ostateczny wynik sprawy. Należy zgodzić się z twierdzeniami strony skarżącej, że sprawa nie dojrzała do merytorycznego rozstrzygnięcia z powodu niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, zaś kontrolowane postanowienie narusza normę prawa materialnego, na którym opiera się zawarte w nim rozstrzygnięcie. Organ prowadzący postępowanie administracyjne zobowiązany jest do przestrzegania przepisów zarówno prawa materialnego jak i procesowego. Stosownie więc do zapisu art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji winien działać na podstawie przepisów prawa, po myśli art. 7 tegoż Kodeksu w toku postępowania podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, zgodnie z art. 8 – organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli a według art. 9 – do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Postanowienie o ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej wydane zostało w związku z samowolnym wykonaniem nawierzchni ulepszonej z kostki betonowej na terenie parkingu zlokalizowanego na nieruchomości położonej przy ulicy [...] w J. w południowym rejonie bazy "A". W motywach tego postanowienia organ nie wskazał w sposób dokładny i nie budzący wątpliwości, na podstawie jakich dowodów poczynił ustalenia prowadzące do potwierdzenia wykonania wskazanych powyżej robót budowlanych w warunkach samowoli budowlanej. W aktach sprawy znajduje się protokół oględzin nieruchomości z dnia [...] 2004 r., gdzie stwierdzono jedynie, że nawierzchnię z kostki betonowej z wyznaczonymi 10 miejscami do parkowania wykonano w [...] 2004 r. bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia. W świetle tak lapidarnych stwierdzeń oraz biorąc pod uwagę stanowisko inwestora, prezentowane w toku postępowania nie można jednoznacznie ustalić czy skarżąca Spółka dopuściła się samowoli w rozumieniu art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. Nr 207, poz. 2016 ze zm./ z powodu wykonania robót budowlanych będących budowa bez uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi /art. 29 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy/. Skarżąca Spółka początkowo podawała, że wykonane roboty można potraktować jako objęte pozwoleniem na budowę budynku obsługi klienta "A" oraz budynku szatni pracowniczej i łaźni wraz z infrastrukturą towarzyszącą, uznając wykonany parking jako towarzyszącą infrastrukturę. Jednocześnie od początku konsekwentnie podtrzymała twierdzenie, iż dokonano remontu istniejącego już wcześniej parkingu, poprzez wymianę dotychczasowej nawierzchni na nową – a mianowicie zastąpienie dotychczasowego podłoża betonowego nową kostką betonową. Należało zatem w pierwszej kolejności dokonać dokładnej analizy projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę w celu ustalenia zakresu rzeczowego inwestycji. Następnie w sposób precyzyjny ustalić jaki był stan przedmiotowego terenu przed rozpoczęciem wykonanych prac budowlanych, przede wszystkim zaś czy faktycznie na terenie tym istniał już uprzednio parking. Na przedłożonej, przez pełnomocników strony skarżącej, w trakcie rozprawy mapie sytuacyjnej z [...] r. uwidoczniony był parking. Sprawą orzekających w sprawie organów było ustalenie, czy faktycznie jest to ten obecnie wykonany z kostki betonowej parking. Tymczasem organ pierwszej instancji z naruszeniem norm proceduralnych, a przede wszystkim art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego nie przeprowadził wnikliwego postępowania wyjaśniającego i zaniechał oceny dowodów z akt administracji architektoniczno-budowlanej czy przedkładanych przez stronę skarżącą dokumentów. Analiza wyczerpująco i dokładnie zebranego materiału dowodowego pozwoliłaby na właściwą ocenę wykonanych prac budowlanych, a przede wszystkim doprowadziłaby do jednoznacznej odpowiedzi czy była to budowa nowego obiektu czy remont obiektu już istniejącego. Ustalenia w tym zakresie niezbędne są bowiem dla właściwego wyboru środka zmierzającego do zwalczenia samowoli budowlanej, w przypadku stwierdzenia takiej samowoli. Właściwie należy podnieść, że w tym ostatnim zakresie strona skarżąca właściwie przyznała, że nie dokonała wymaganego zgłoszenia, zatem prace wykonane zostały w warunkach samowoli budowlanej. Należy jednak zgodzić się z twierdzeniami strony skarżącej, że gdyby zrealizowane roboty potraktować jako remont /art. 3 ust. 8 Prawa budowlanego/ postępowanie w trybie przewidzianym w art. 49b Prawa budowlanego nie byłoby prawnie dopuszczalne, a zatem wydanie postanowienia o opłacie legalizacyjnej należałoby także uznać za niedopuszczalne. W przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 cytowanej ustawy należałoby zastosować postępowanie wynikające z przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego, które nie przewiduje opłaty legalizacyjnej. Całokształt powyższych rozważań skłania do wniosku, że zarówno zaskarżone postanowienie jak i utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, umotywowanie kontrolowanych aktów nie w pełni odpowiada dyspozycji art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, a postanowienie organu odwoławczego dodatkowo narusza normę art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego przez nieustosunkowanie się do zarzutów zażalenia. W konsekwencji postanowienia organów obu instancji należy uznać za wydane z obrazą art. 49b ust. 4 i ust. 5 Prawa budowlanego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu kontrolowanych aktów na podstawie art. 145 § 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./. Uwzględniając skargę Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonego postanowienia do czasu prawomocności wyroku stosownie do art. 152 przywołanej powyżej ustawy. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 209 cytowanej powyżej ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ nadzoru budowlanego uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym orzeczeniu. W pierwszej kolejności ustali w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości charakter przeprowadzonych robót budowlanych, a mianowicie ustali czy miał miejsce remont istniejącego parkingu czy budowa nowego obiektu. Tak zebrany materiał dowodowy pozwoli na właściwą ocenę, ukierunkowanie postępowania i oparcie rozstrzygnięcia o właściwą podstawę materialnoprawną. Uwzględni również organ wskazania art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego przy konstrukcji uzasadnienia przyjętego orzeczenia administracyjnego.