II SA/Gl 972/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.),, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę. Wnioskiem z dnia 22 grudnia 1997 r., uzupełnionym pismem z 9 stycznia 1998 r., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, J. W. wystąpił do Prezydenta Miasta B. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego działki nr a objętej księgą wieczystą [...] w prawo własności. Jako podstawę wniosku wskazał przepis art. 2 ustawy z 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. nr 123, poz. 781), zwanej dalej ustawą. W uzasadnieniu podał, że prawo użytkowania wieczystego działki nabył od gminy B. na podstawie umowy z dnia 6 sierpnia 1997 r. przed ogłoszeniem ustawy, zatem spełniony jest warunek przekształcenia. Określił, że wykonuje prawo użytkowania wieczystego przez 5 miesięcy i zobowiązuje się do uiszczania przez 15 lat na rzecz gminy rat rocznych ustalonych w umowie użytkowania wieczystego, waloryzowanych corocznie w trybie art. 5 ust. 2 ustawy o średni wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych za rok poprzedni. Podał, że uiścił pierwszą opłatę za użytkowanie wieczyste w wysokości 25% ceny, a opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego w kwocie 200.000 zł ma być płatna do dnia 31 marca 1998 r. W aktach sprawy znajduje się umowa z 6 sierpnia 1997 r. dotycząca oddania J. W. przedmiotowej działki w użytkowanie wieczyste na okres 40 lat. Cena nieruchomości została ustalona w drodze przetargu na kwotę 4 000.0000 zł. Zgodnie z § 4 umowy, opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego została ustalona w wysokości 200.000 zł., płatnych do dnia 31 marca każdego roku. Znajdujący się w aktach sprawy odpis z księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w B. dla działki nr a dokumentuje, że prawo użytkowania wieczystego przysługujące J. W. zostało ujawnione w księdze na wniosek z dnia 8 sierpnia 1997 r. i wpisane 1 października 1997 r. O wpisie sąd zawiadomił stronę pismem z 1 października 1997 r. zawierającym pouczenie o prawie wniesienia apelacji. Wniosek o przekształcenie został uwzględniony i decyzją z 16 marca 1998 r. Prezydent Miasta B. orzekł w pkt 1 o odpłatnym przekształceniu prawa użytkowania wieczystego działki nr a w prawo własności na rzecz J. W. W pkt 2 decyzji ustalono opłatę za przekształcenie w wysokości 15 rat równych wysokości opłaty rocznej naliczonej z tytułu użytkowania wieczystego za rok 1997, która w odniesieniu do nieruchomości wynosiła 200.000 zł. Zastrzeżono, że wysokość raty rocznej będzie waloryzowana corocznie o średnioroczny wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych za rok poprzedni. W pkt 3 decyzji podano, że zwaloryzowana opłata roczna za rok 1998 w wysokości 229.800 zł jest płatna w terminie 30 dni od daty uprawomocnienia się decyzji na podane w decyzji konto bankowe. Pozostałe raty roczne płatne będą z góry za dany rok w terminie do każdego 31 marca danego roku, po poprzednim poinformowaniu o ich wysokości osobnymi zawiadomieniami. Pouczono, że do zaległych rat mają zastosowanie przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W pkt 4 decyzji postanowiono, że w celu zabezpieczenia należności gminy z tytułu opłaty za przekształcenie, ustanawia się hipotekę przymusową w wysokości 2.800.000 zł, stanowiącej 14 krotność opłaty rocznej za rok 1997, corocznie waloryzowanej. W pkt 5 decyzji stwierdzono, że stanowi ona podstawę wpisu w księdze wieczystej zmiany prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W podstawie prawnej decyzji podano przepis art. 1 ust. 1 i 2, art. 2 ust. 1 pkt 2, ust. 2, art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 1, ust. 2-5, art. 7 ustawy z 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności oraz § 2 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 19 grudnia 1997 r. w sprawie wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. nr 157, poz. 1037). W uzasadnieniu wyjaśniono, że użytkowanie wieczyste trwało od 6 sierpnia 1997 r. do 1 stycznia 1998 r., w związku z czym zapłata za przekształcenie wynosi 15 rat rocznych. Zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy, wysokość raty rocznej równa jest wysokości opłaty naliczonej z tytułu użytkowania wieczystego za rok 1997, corocznie waloryzowanej. Opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego za rok 1997, zgodnie z aktem notarialny z 6 października 1997 r., wynosi 200.000 zł. Zgodnie z wnioskiem, opłata za przekształcenie będzie płatna w ratach rocznych przez 15 lat, licząc od roku 1998. Decyzja o przekształceniu nie została zaskarżona i stała się ostateczna 14 kwietnia 1998 r. Wnioskiem z 10 maja 2011 r. J. W., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z [...] r. orzekającej o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego działki nr a w prawo własności. Jako podstawę wniosku podał art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zarzucił, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem: - art. 1 ust. 2 ustawy poprzez jego bezpodstawne zastosowanie wskutek uznania, że wnioskodawca nabył prawo użytkowania wieczystego przed jej ogłoszeniem, - art. 5 ust. 2 ustawy poprzez jej bezpodstawne zastosowanie wskutek uznania, że za rok 1997 została ustalona opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego w kwocie 200.000 zł., - art. 32, 67, 69 i 71 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ich bezzasadne niezastosowanie, - § 2 pkt 6 lit.a rozporządzenia MS z 19 grudnia 1997 r. poprzez bezpodstawne zastosowanie i przyjęcie, że opłata roczna ustalona w akcie notarialnym z 6 sierpnia 1997 r. jest opłatą roczną z tytułu użytkowania wieczystego za rok 1997, - art. 7, 75 § 1 i 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego ustalenia stanu faktycznego istotnego dla sprawy. W uzasadnieniu wskazano, że o przekształcenie na podstawie ustawy, mogły ubiegać się osoby, które nabyły prawo użytkowania wieczystego przed dniem ogłoszenia ustawy, co nastąpiło 9 października 1997 r. Jakkolwiek umowa o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste została zawarta 6 sierpnia 1997 r., to dla powstania prawa konieczny był konstytutywny wpis do księgi wieczystej, zgodnie z art. 27 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wpis taki został dokonany 1 października 1997 r., nie był jednak wówczas jeszcze prawomocny i wobec tego nie mógł wywołać skutków prawnych w postaci nabycia prawa. Uprawomocnił się niewątpliwie po opublikowaniu ustawy, wnioskodawca nie spełniał wobec tego warunku z art. 1 ust. 2 ustawy. Z tego powodu nie można było zastosować ustawy z 4 września 1997 r., ale zastosowanie winny znaleźć przepisy art. 32, 67, 69 i 71 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z tego względu decyzję wydano z rażącym naruszeniem prawa. Określając wysokość opłaty za przekształcenie powołano art. 5 ust. 2 ustawy. Nie mógł on jednak znaleźć w sprawie zastosowania, albowiem opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego za rok 1997 nie została w stosunku do wnioskodawcy naliczona. W akcie notarialnym dotyczącym ustanowienia użytkowania wieczystego działki ustalono wysokość pierwszej opłaty z tytułu ustanowienia użytkowania, a opłaty roczne z tego tytułu miały być płatne od roku następnego. Zgodnie z art. 71 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie pobiera się opłaty rocznej za rok, w którym zostało ustanowione użytkowanie wieczyste. Z tego powodu przepisy ustawy nie mogły znaleźć zastosowania do prawa użytkowania wieczystego, które powstało w roku 1997. Z tego powodu zastosowanie winny znaleźć przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie przepisy ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego. Rażące naruszenie przepisów postępowania polega na niezastosowaniu lub nieprawidłowym zastosowaniu zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Przy wydaniu kwestionowanej decyzji organ naruszył art. 7 k.p.a. albowiem nie zbadał stanu faktycznego i dokonał błędnych ustaleń faktycznych dotyczących ustalenia wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste w roku 1997, która w istocie w akcie notarialnym nie była określona (i nie była za ten rok należna). Konsekwencją była wadliwa waloryzacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego za rok 1998, która nie powinna podlegać takiej waloryzacji. Zarzucono także wadliwą i bezpodstawną waloryzację raty w latach kolejnych, co skutkowało uiszczeniem przez skarżącego kwot przewyższających ustaloną w umowie wartość gruntu. Zarzucono, że w decyzji powielony został błąd z umowy o ustanowieniu użytkowania wieczystego, dotyczący wadliwego określenia wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania. Tej kwestii organ nie zweryfikował, co świadczy o braku wnikliwego zbadania sprawy. Zwrócono w końcu uwagę, że przepis art. 5 ustawy został uznany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 kwietnia 2000 r., K 8/98 za niezgodny z Konstytucją, a zatem w dacie wydania decyzji był niekonstytucyjny. Wskazano, że nawet niekwalifikowane naruszenie prawa, które wywołuje rażąco niekorzystne skutki, nie dające się pogodzić z zasadami państwa prawnego, uzasadnia stwierdzenie nieważności. Stanowisko swoje strona podtrzymała w pismach procesowych z 12 lipca 2011 r. i 11 sierpnia 2011 r., zwracając uwagę, że brak było podstaw do waloryzowania opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste w roku 1998, a w latach kolejnych waloryzacje były dokonywane wadliwe, co naraziło stronę na niezasadne koszty. Decyzją z [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta B. z [...]r. w części dotyczącej punktu 3 i 4, zaś w pozostałym zakresie odmówiło stwierdzenia nieważności. W uzasadnieniu, odnosząc się do zarzutu wadliwego zastosowania w sprawie przepisów ustawy w sytuacji braku przesłanki nabycia prawa użytkowania wieczystego przed datą ogłoszenia ustawy, wskazano na przepis art. 29 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. nr 16, poz. 147 ze zm.). Wyjaśniono, że skuteczny wpis w księdze ma moc wsteczną od dnia złożenia wniosku. Uwzględnienie wniosku przez sąd powoduje powstanie prawa użytkowania wieczystego z dniem złożenia wniosku. Prawo użytkowania wieczystego na rzecz J. W. powstało z mocą od dnia złożenia wniosku, co miało miejsce 8 sierpnia 1997 r., zaś wpisu dokonano w dniu 1 października 1997 r. Obie czynność miały miejsce przed dniem ogłoszenia ustawy (9 października 1997 r.), spełniona jest zatem przesłanka z art. 1 ust. 2 ustawy. Nie jest kwestionowane, że wniosek dotyczył osoby fizycznej, a złożono go przed 31 grudnia 2000 r. Kolegium podzieliło stanowisko strony, że wobec zawarcia umowy użytkowania wieczystego w roku 1997, nie była i nie mogła być określona opłata roczna z tego tytułu za rok 1997. Ustalony ustawą mechanizm obliczania opłat z tytułu przekształcenia był obarczony wadą braku kompletności, albowiem poza zakresem regulacji pozostawiono stany faktyczne, gdy umowy w sprawie użytkowania wieczystego zawarto w roku 1997. Tę sytuację Kolegium oceniło jako przykład luki w regulacji, której usunięcie wymagało interpretacji art. 5 ust. 2 ustawy. W tej kwestii wskazano na uchwałę 5 sędziów NSA z 25 października 1999 r. sygn. OPK 18/99 (ONSA 2000/1/9), zgodnie z którą w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego ustanowionego w roku 1997 w prawo własności, podstawą do określenia wysokości opłaty za przekształcenie jest, stosownie do art. 5 ust. 2 ustawy, opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego, rozumiana jako opłata wnoszona przez kolejne lata trwania użytkowania, której wysokość został określona w roku 1997 r. W kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta zastosowano właśnie taki mechanizm, wskazując jako podstawę opłatę określoną w umowie na kolejne lata. Jej zakwalifikowanie, z użyciem terminologii ustawowej, jako opłaty za rok 1997, nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Kolegium podzieliło natomiast zarzut wadliwej waloryzacji pierwszej raty rocznej płatnej w roku 1998 r. W sprawie rata roczna za rok 1998 odpowiadała opłacie rocznej określonej w roku 1997. Z tego względu nie była uzasadniona jej waloryzacja. Wskazano, że judykatura już pierwszych latach obowiązywania ustawy stanęła na stanowisku, że pierwsza rata roczna nie podlega waloryzacji. Z tego powodu nałożony kwestionowaną decyzją obowiązek zapłaty za rok 1998 zwaloryzowanej raty rocznej stanowi rażące naruszenie prawa, za ten rok J. W. miał być obciążony rata roczną w kwocie 200.000 zł. Wskazano także, że nie ma uzasadnienia w art. 5 ust. 4 ustawy ta część pkt 3 decyzji Prezydenta Miasta o przekształceniu, która stanowi, że pozostałe raty po ich waloryzacji są płatne z góry do dnia 31 marca danego roku, po uprzednim poinformowaniu o ich wysokości osobnym zawiadomieniem. Wyjaśniono, że w dacie wydania decyzji przepis art. 5 ust. 4 ustawy przewidywał wydawanie decyzji dla ustalenia rat rocznych i nie przewidywał określania w decyzji o przekształceniu terminu płatności poszczególnych rat, postanowienie pkt 3 decyzji z 16 marca 1998 r. pozostaje zatem w sprzeczności z ówcześnie obowiązującym przepisem ustawy. Za dotknięty kwalifikowaną wadą uznano także pkt 4 decyzji z 16 marca 1998 r., zawierający postanowienie, że w celu zabezpieczenia należności ustanawia się hipotekę przymusową. Jakkolwiek zgodnie z art. 7 ustawy, gminie przysługuje hipoteka przymusowa na nieruchomości to nie organ administracji był właściwy do jej ustanowienia, kompetencję te posiada sąd powszechny, zgodnie z art. 67 ust. 1 i art. 75 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Potwierdza to postanowienie SR w Bytomiu z dnia 3 marca 1999 r., sygn. IV Dz Kw 857/98, którym odmówiono dokonania wpisu hipoteki przymusowej. Kolegium wyjaśniło, że w sprawie możliwe było stwierdzenie nieważności decyzji w części, albowiem pozostałe rozstrzygnięcia decyzji mogą samodzielnie istnieć w obrocie prawnym, podstawę rozstrzygnięcia stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i nie istnieją przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy J. W. wniósł o uwzględnienie zarzutów podanych we wniosku i stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta również w części, w której odmówiono stwierdzenia jej nieważności. Podtrzymał swoje argumenty podane we wniosku. W szczególności wskazał, że wpis prawa użytkowania wieczystego rodził skutki dopiero od chwili uprawomocnienia, zatem w dacie wydania decyzji prawo to nie istniało. Decyzja została wobec tego wydana w oparciu o wadliwą podstawę prawną, z zastosowaniem przepisów które nie były właściwe, o czym świadczy fakt, że w oparciu o te ustawę nie można było wyliczyć wysokości opłaty za przekształcenie. Zastosowanie w sprawie winna mieć ustawa o gospodarce nieruchomościami. Zarzucono dodatkowo, że Kolegium nie odniosło się do zarzutów rażącego naruszenia przepisów postępowania i pominęło fakt, że w umowie o ustanowieniu użytkowania wieczystego wadliwie określono wysokość opłat rocznych za to prawo. Wydając decyzję z 16 marca 1998 r. Prezydent Miasta oparł się na treści aktu notarialnego, mimo że nie ustala on wysokości opłaty rocznej za rok 1997 i zawiera sprzeczności. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosła również Gmina B., w stosunku do tego wniosku, SKO postanowieniem z dnia [...] r. orzekło o jego niedopuszczalności. Zaskarżoną decyzją z [...]r. SKO utrzymało swoją poprzednią decyzję w mocy. W uzasadnieniu podtrzymano argumenty podane w poprzednim rozstrzygnięciu. Podkreślono, że wniosek o wpis prawa użytkowania wieczystego do księgi wieczystej został uwzględniony i stał się prawomocny, co nie jest kwestionowane. Kiedy prawomocność nastąpiła nie jest istotne, albowiem wpis wywołał skutek prawny w postaci nabycia prawa od dnia złożenia wniosku. Zwrócono uwagę, że ustawa nie wykluczała dokonania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego powstałego w roku 1997, nie przewidywała także nieodpłatności takiego przekształcenia. Nieprecyzyjne postanowienia ustawy w zakresie mechanizmu określanie wysokości opłaty za przekształcenie były przedmiotem interpretacji, która pozwoliła nadać ustawie rozumienie, usuwające nieprecyzyjność ustawodawcy. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez organ wydający decyzję o przekształceniu zasad prowadzenia postępowania, w szczególności art. 7 k.p.a., w sprawie nie budził bowiem wątpliwości stan faktyczny, ale prawny, związany z literalnym brzmieniem ustawy. Wątpliwości interpretacyjne nie uzasadniają jednak zarzutu rażącego naruszenia prawa. Zarzut bezkrytycznej akceptacji umowy o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego jest chybiony, albowiem organy administracji w toku postępowania administracyjnego nie są uprawnione do weryfikacji umów cywilnych. Wyrok TK z 12 kwietnia 2000 r. orzekający o niezgodności art. 5 ustawy z Konstytucją był podstawą do złożenia w określonym terminie wniosku o wznowienie postępowania, nie stanowi natomiast przesłanki nieważności decyzji wydanej w oparciu o ten przepis. Wyjaśniono też, że kryterium skutków rażącego naruszenia prawa jest dodatkowym kryterium gradacji wad, wymaganym do zakwalifikowania decyzji jako rażąco naruszającej prawo, same skutki nie stanowią samodzielnie rażącego naruszenia prawa, potrzebne jest jeszcze stwierdzenie, że do naruszenia prawa doszło, konieczne jest wobec tego stwierdzenie, że w sprawie obowiązywał niewątpliwy stan prawny. W skardze do sądu administracyjnego reprezentowany przez pełnomocnika J. W. zaskarżył w całości decyzję SKO z [...]r., wniósł o jej uchylenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzucił wydanie decyzji z naruszeniem: - art. 1 ust. 2 ustawy poprzez przyjęcie, że Prezydent Miasta B. słusznie uznał, że spełnione zostały wszystkie przesłanki umożliwiające jej zastosowanie, w tym nabycie prawa użytkowania wieczystego przed dniem ogłoszenia ustawy, - art. 5 ust. 2 ustawy poprzez zaakceptowanie, że zasadnie Prezydent Miasta B. przyjął, iż za rok 1997 została naliczona opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego w wysokości 200.000 zł, a przez ustawowe sformułowanie "opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego za 1997 r." należy rozumieć opłatę ustaloną w roku 1997, przepis stanowi przykład niedokładności ustawodawcy, a stan faktyczny w sprawie uzasadniał jego zastosowanie. Zarzucono także naruszenie przepisu § 2 pkt 6 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 19 grudnia 1997 r. w sprawie wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. nr 157, poz. 1037) poprzez przyjęcie, że jego zastosowanie było możliwe, gdyż opłata roczna ustalona w akcie notarialnym z 6 sierpnia 1997 r. jest opłatą roczną z tytułu użytkowania wieczystego za rok 1997. W uzasadnieniu podtrzymano argumentację przedstawioną wcześniej we wniosku o stwierdzenie nieważności oraz we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Wskazano, że interpretacja art. 5 ust. 2 ustawy przyjęta przez Kolegium wbrew literalnemu brzmieniu, stanowi wkroczenie w kompetencje prawodawcy. Stanowisko swoje strona skarżąca podtrzymała w pismach procesowych z 9 marca 2012 r. i 13 czerwca 2012 r. Określono, że skarżący domaga się stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta w zakresie jej pkt 2, w którym ustalono opłatę za przekształcenie. Opłata ta została określona w wysokości 3.000.000 zł (15 rat x 200.000 zł), zatem bezpodstawne było jej późniejsze waloryzowanie. Z tego względu dwa postanowienia zawarte w pkt 2 decyzji są wzajemnie sprzeczne. Nadto nie było podstaw do orzekania w decyzji o przekształceniu o waloryzacji, a przepis art. 5 ust. 2 ustawy stanowi o waloryzacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego za rok 1997, a nie raty rocznej z tytułu przekształcenia, natomiast w decyzji postanowiono o waloryzacji raty rocznej. Zakwestionowano także sposób dokonywanej przez organ waloryzacji i dopuszczalność waloryzacji rat rocznych ze względu na kodeksową zasadę nominalizmu. Uznano, że przedmiotem uchwały NSA z 25 października 1999 r. sygn. OPK 18/99 było inne zagadnienie, niż istotne w sprawie. Opłata za użytkowanie wieczyste należna za rok 1997 byłaby niższa niż za rok 1998. Opłata za rok 1997 nie jest zatem tożsama z opłatą określoną w roku 1997, ta bowiem dotyczy roku 1998. Prezydent winien zatem samodzielnie ustalić wysokość opłaty za użytkowanie wieczyste należnej w roku 1997, kierując się wartością nieruchomości i ustawowym sposobem określania tej opłaty. Być może ustawodawca nie przewidział stosowania ustawy do użytkowania wieczystego powstałego w roku 1997. Zwrócono uwagę, że w uchwale NSA z 22 listopada 1999 r. sygn. OPK 23/99 sformułowano inną zasadę niż w uchwale wcześniejszej, że rata roczna ustalana jest w wysokości opłaty rocznej, jaką użytkownik obowiązany był uiścić w roku 1997, a nie ustalonej w roku 1997. Podniesiono też, że nie jest pewne, w jakim rozumieniu Prezydent posługiwał się pojęciem raty, skoro określając opłatę nie posłużył się pojęciem raty rocznej, wprowadzając je dopiero w pkt 2 decyzji. Poddano w wątpliwość, czy wobec stwierdzenia nieważności pkt 3 decyzji, zasadne jest pozostawienie w obrocie prawnym pkt 2 decyzji, skoro usunięto z obrotu regulację dotyczącą terminu płatności rat. Podniesiono też, że rozstrzygnięcie w przedmiocie nieważności ma charakter kasacyjny, nie może prowadzić do zmiany decyzji, Kolegium uchylając jedynie pkt 3 i 4 decyzji, zmieniło jej treść, co było niedopuszczalne. W braku pkt 3 decyzji, ani decyzja, ani ustawa, ani k.p.a. nie regulują kwestii terminu płatności rat rocznych, co jest niedopuszczalne. Decyzja winna określać obowiązki adresata w sposób wyczerpujący. Stwierdzono, że decyzja o przekształceniu miała charakter decyzji deklaratoryjnej, zatem mogła funkcjonować tak długo, jak istniał w obrocie prawnym akt prawny będący jej podstawą. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Kontrolowana przez Sąd decyzja została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności. Okoliczność ta ma istotne znaczenie w sprawie, albowiem organ weryfikujący decyzję w trybie nadzwyczajnym, wniosku o stwierdzenie nieważności, nie bada sprawy w takim zakresie, jak w zwyczajnym postępowaniu odwoławczym. Kryteria nieważności są kodeksowo określone i nie każde stwierdzone uchybienie przepisom prawa skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji. Uchybienia, które w postępowaniu zwyczajnym mogłyby skutkować uchyleniem czy zmianą decyzji, w postępowaniu nadzwyczajnym nie rodzą skutków, jeżeli nie stanowią którejś z przesłanek nieważności, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W sprawie podnoszona była przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegająca na wydaniu decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zaistnienie którejkolwiek z pozostałych wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. nie było zgłaszane i nie jest kwestionowane, że nie zachodzą one w sprawie. Weryfikacji przez organ wyższego stopnia podlegała decyzja Prezydenta Miasta B. z [...] r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, wydana na podstawie ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji. Trzeba zwrócić uwagę, że także kontrola legalności tej decyzji odbywa się z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dacie jej wydania. Podzielić przy tym trzeba stanowisko Kolegium, że stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności z Konstytucją przepisu, który był jedną z podstaw prawnych decyzji, stanowiło w stosownym czasie przesłankę wznowienia postępowania. Decyzja wbrew twierdzeniom strony skarżącej nie ma też charakteru deklaratoryjnego, skutek przekształcenia prawa następował niewątpliwe w wyniku wydania decyzji, a nie z mocy prawa czy na podstawie innych zdarzeń czy zachowań. Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy, znajdowała ona zastosowanie do osób fizycznych, które nabyły prawo użytkowania wieczystego przed dniem jej ogłoszenia i złożyły wniosek do 31 grudnia 2000 r. Przekształcenie odbywało się wobec tego na wniosek zainteresowanych. Wniosek taki został w imieniu skarżącego złożony przez jego pełnomocnika, z podaniem podstawy prawnej przekształcenia. Organ administracji w przypadku postępowania prowadzonego na wniosek nie ma podstaw do samodzielnej zmiany wniosku strony, tak więc również argumenty odwołujące się do możliwości czy wręcz konieczności przeprowadzenia postępowania i wydania decyzji o przekształceniu w oparciu o zasady określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami, nie mogą odnieść żadnego skutku. Skarżący jasno określił podstawę prawną swego żądania, wskazując na ustawę z 4 września 1997, w razie braku przesłanek do uwzględnienia wniosku organ mógłby jedynie wydać decyzję odmowną, nie miał jednak możliwości zmienić trybu przekształcenia, określonego przez wnioskodawcę. Skarżący kwestionuje obecnie, że spełniał przesłanki do zastosowania ustawy, albowiem nie nabył prawa użytkowania wieczystego przed dniem ogłoszenia ustawy. Argumentacja podana na poparcie tego twierdzenia jest chybiona. Nie jest kwestionowane w sprawie, że dla powstania prawa użytkowania wieczystego konstytutywne znaczenie ma ujawnienie tego prawa w księdze wieczystej. Zgodnie z art. 29 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, wpis w księdze wieczystej ma moc wsteczną od chwili złożenia wniosku o dokonanie wpisu, a w wypadku wszczęcia postępowania z urzędu – od chwili wszczęcia tego postępowania. W przypadku skarżącego wpis nastąpił na wniosek. Jest oczywiste, że skutki może rodzić wyłącznie wpis prawomocny. Tylko wpis prawomocny jest wszak wpisem skutecznym, który pozwala twierdzić, że ujawnienia prawa w księdze dokonano. Nie jest istotne, po jakim okresie od złożenia wniosku, wpis uzyska rangę prawomocności, ma on bowiem moc od dnia złożenia wniosku. Nie jest kwestionowane, że wniosek został złożony 8 sierpnia 1997 r., a prawo użytkowania wieczystego zostało w księdze wieczystej ujawnione na podstawie prawomocnego wpisu. Nie jest istotne, kiedy ten wpis stał się prawomocny, skoro wywołał skutki od dnia złożenia wniosku. Sąd akceptuje wykładnię omawianego art. 29 ustawy o księgach wieczystych i hipotece przyjętą w uchwale SN z dnia 21 maja 2002 r., III CZP 29/02 (OSNC 2003, nr 6, poz. 76), w której SN wyjaśnił, że wpis użytkowania wieczystego do księgi wieczystej ma moc wsteczną od daty złożenia wniosku o wpis. Treść art. 29 omawianej ustawy pozwala przyjąć, że wpis użytkowania wieczystego (lub inny wpis konstytutywny) wywiera skutek wsteczny od daty złożenia wniosku, i z tą datą powstaje lub przechodzi na nabywcę określone prawo, w przypadku użytkowania wieczystego od tej daty liczy się też termin, na jaki prawo zostało ustanowione. W przypadku skarżącego, wobec dokonania skutecznego wpisu do księgi, prawo użytkowania wieczystego powstało w dniu złożenia wniosku, czyli 8 sierpnia 1997 r. Skarżący podnosi, że w dacie wydawania decyzji o przekształceniu wpis nie był ostateczny, co nie budzi wątpliwości. Okoliczność ta miałaby znaczenie, gdyby okazało się, że wpis nie stał się ostateczny i prawo nie powstało, wówczas istotnie orzeczono by o przekształceniu w stosunku do podmiotu, który prawem użytkowania wieczystego nie dysponował, co byłoby podstawą do wzruszenia decyzji. Na skutek uprawomocnienia się wpisu sytuacja taka jednak nie powstała. Stanowisko Kolegium, że nie doszło do wydania decyzji o przekształceniu z rażącym naruszeniem art. 1 ust. 2 ustawy jest wobec powyższego zasadne. Skarżący w piśmie procesowym z 9 marca 2012 r. wskazał, że domaga się stwierdzenia nieważności decyzji o przekształceniu w zakresie pkt 2, czyli orzekającego o opłacie z tego tytułu, odstępując od wcześniejszych zarzutów dotyczących podstaw do przekształcenia. Sąd administracyjny I instancji nie jest jednak związany zarzutami skargi ani podaną podstawą prawną, ma natomiast obowiązek dokonania kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, co uzasadnia weryfikację stanowiska Kolegium w kwestii już przez skarżącego nie kwestionowanej. Z tych samych względów Sąd poddał weryfikacji rozstrzygnięcie Kolegium w zakresie, w jakim utrzymano w mocy decyzję orzekająca o stwierdzeniu nieważności pkt 3 i 4 decyzji Prezydenta Miasta B. z [...] r. Sąd podziela argumentację organu podaną w odniesieniu do tego rozstrzygnięcia. Po pierwsze, art. 5 ust. 2 ustawy nie daje podstaw do waloryzacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste w sytuacji ustalania opłaty za przekształcenie w roku 1998, konieczność dokonania takiej waloryzacji pojawia się dopiero w przypadku ustalania odpłatności w roku 1999 , z zastosowaniem wskaźnika wzrostu cen towarów i usług za rok 1998 (por. wyrok NSA z 22 września 1999 r., sygn. I SA 2014/98). Trzeba też zgodzić się z Kolegium, że ustawa nie przewidywała określenia w decyzji terminu płatności rat rocznych, jego ustalenie w decyzji nastąpiło wobec tego bez podstawy prawnej. Natomiast wbrew przepisowi art. 5 ust. 4 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o przekształceniu, orzeczono w decyzji o powiadamianiu strony w każdym kolejnym roku o wysokości opłaty, podczas gdy ustawa przewidywała nie formę powiadomienia, ale decyzji określającej wysokość raty rocznej. Z tych powodów prawidłowo Kolegium przyjęło, że w zakresie pkt 3 decyzja Prezydenta Miasta B. została wydana z rażącym naruszeniem prawa i bez podstawy prawnej, co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności w tej części. Podobnie nie budzi wątpliwości, że wbrew przepisom regulującym tryb ustanowienia hipoteki przymusowej, w decyzji w pkt 4 orzeczono o "ustanowieniu" hipoteki przymusowej przez organ administracji. Z brzmienia art. 7 ustawy, zgodnie z którym gminie przysługuje hipoteka przymusowa celem zabezpieczenia jej należności związanych z opłatą za przekształcenie nie można wywodzić, że gmina ustanawia taką hipotekę decyzją, wywody Kolegium w tym zakresie Sąd w pełni podziela, rozstrzygnięcie o ustanowieniu hipoteki przymusowej zostało podjęte bez podstawy prawnej. Domagając się stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. w całości, strona skarżąca zarzuciła, że wadliwe jest rozstrzygnięcie Kolegium o stwierdzeniu nieważności tylko w zakresie pkt 3 i 4, albowiem w ten sposób doszło do niedozwolonej zmiany jej treści. Zarzut ten nie jest zasadny. Należy dopuścić możliwość stwierdzenia nieważności decyzji w części, gdy pozostawione w obrocie prawnym rozstrzygnięcie jest kompletne i zgodne z prawem. Skoro usunięte z obrotu prawnego postanowienia zawarte w pkt 3 i 4 decyzji były wydane bez podstawy prawnej (dotyczące ustalenia terminu płatności rat rocznych i hipoteki przymusowej), to nie mają one znaczenia dla koniecznej treści decyzji o przekształceniu. Podobnie nie ma znaczenia usunięcie wadliwego postanowienia dotyczącego formy informowania strony o wysokości rat rocznych, skoro postanowienie to naruszało obowiązujący przepis ustawy, który wówczas miał pierwszeństwo w zastosowaniu. Nie ma negatywnego znaczenia dla treści decyzji także usunięcie postanowienia o waloryzacji opłaty za rok 1998, skoro waloryzacja taka nie była dopuszczalna. Ograniczając swe żądanie stwierdzenia nieważności do pkt 2 decyzji, skarżący kwestionuje stanowisko Kolegium, że rozstrzygnięcie o ustaleniu opłaty za przekształcenie było prawidłowe. Kwestią sporną jest zakwalifikowanie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, której wysokość określono w umowie o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste, jako opłaty rocznej za rok 1997. Ustawa w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o przekształceniu, nie zawierała art. 4a. Poza przypadkami określonymi w art. 6, przekształcenie było odpłatne. Osoba, która nabyła własność nieruchomości na podstawie art. 2 ustawy, zobowiązana był do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (art. 4 ustawy). Zgodnie z art. 5, opłata ta składała się z rat rocznych płatnych przez 15 lat, jeśli użytkowanie trwało 5 lat i krócej, jak w niniejszej sprawie. Mając na względzie art. 5 ust 5 ustawy w pierwotnym brzmieniu, zgodnie z którym osoba, która nabyła własność nieruchomości na podstawie art. 2, może uiścić opłatę, o której mowa w art. 4, jednorazowo lub w ratach stanowiących wielokrotność raty rocznej trzeba przyjąć, że zasadą było określanie opłaty w ratach rocznych, a uprawnieniem strony było uiszczenie tej opłaty jednorazowo lub w ratach stanowiących wielokrotność raty rocznej. Wysokość raty rocznej równa była wysokości opłaty rocznej naliczonej z tytułu użytkowania wieczystego za rok 1997. Nie ulega wątpliwości, że w przypadku skarżącego opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego za rok 1997 nie była należna z tego powodu, że umowę zawarto w roku 1997. Próba literalnego rozumienia art. 5 ust. 2 ustawy prowadzi w takiej sytuacji do wniosku, że nie jest możliwe ustalenie wysokości raty rocznej za przekształcenie, skoro brak jest danej wyjściowej, jaką jest wysokość opłaty za użytkowanie wieczyste za rok 1997. Skoro opłata ta jest obligatoryjna, to w konsekwencji nie byłoby dopuszczalne w ogóle przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nabytego w roku 1997, co jednak wprost w ustawie nie zostało wykluczone. Próba literalnego rozumienia art. 5 ust. 2 ustawy prowadzi wobec tego do dwóch sprzeczności: albo skutkuje wyłączeniem przypadków użytkowania wieczystego nabytego w roku 1997 z zakresu ustawy – w sytuacji braku takiego ograniczenia w ustawie wprost wyrażonego, albo skutkuje uznaniem, że nie ma podstaw do określenia opłaty za przekształcenie, co narusza zasadę odpłatności przekształcenia i wyjątki przekształcenia bezpłatnego z art. 6 ustawy. Wskazane sprzeczności stanowią dostateczny powód do zaniechania prób literalnego rozumienia analizowanej regulacji. Przykładem wykładni wadliwej i naruszającej dyrektywy interpretacyjne jest wykładnia prowadząca do sprzeczności w rozumieniu tekstu lub do konkluzji, że zawiera on luki. Wskazana wątpliwość interpretacyjna została jednak w toku stosowania ustawy rozstrzygnięta. Sąd podziela, zaaprobowane też przez Kolegium, stanowisko przedstawione w uchwale NSA z 25 października 1999 r. sygn. OPK 18/99, dotyczącej analogicznego stanu faktycznego, w którym umowa ustanowienia użytkowania wieczystego została zawarta w roku 1997. Rozpatrywane w uchwale zagadnienie prawne dotyczyło tego, jak należy rozumieć użyte w art. 5 ust. 2 ustawy określenie "opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego za rok 1997". NSA przyjął przy tym, że bez wątpienia art. 5 ust. 2 ustawy ma także zastosowanie do prawa użytkowania wieczystego powstałego w roku 1997 i nie wykluczone jest w takiej sytuacji przekształcenie na zasadach określonych ustawą, nadto nie może ono być bezpłatne. Stwierdzono, że niewątpliwie podstawą wyliczenia raty rocznej jest opłata, jaką użytkownik wieczysty ma uiszczać przez kolejne lata użytkowania wieczystego, a nie jakaś inna wielkość. Problem powstaje jednak wówczas, gdy opłaty rocznej za rok 1997 nie pobiera się, jak w przypadku użytkowania wieczystego powstałego w roku 1997. NSA zwrócił uwagę, że interpretacja art. 5 ust. 2 ustawy może prowadzić do wniosku, że chodzi w nim o opłatę roczną, która powinna być zapłacona w roku 1997 ze względu na umowę, lub o opłatę wyliczoną w roku 1997 r. dla użytkowania wieczystego. W tym drugim przypadku podstawą do wyliczenia jest wartość nieruchomości w 1997 i opłata roczna obliczona od tej wartości. NSA zauważył przy tym, że rozróżnienie to nie ma znaczenia w przypadku prawa powstałego w roku 1997, albowiem opłata roczna określona w roku 1997, która ma być wnoszona w kolejnych latach odpowiada co do wysokości opłacie rocznej ustalonej w roku 1997 z uwzględnieniem wartości nieruchomości. W konsekwencji NSA wyraził pogląd, że w takim stanie faktycznym podstawą do określenia opłaty za przekształcenie i raty rocznej, jest opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego rozumiana jako opłata wnoszona za kolejne lata trwania użytkowania wieczystego, której wysokość określono w roku 1997. Mimo, że decyzja Prezydenta Miasta B. została wydana przed omówioną uchwałą, zawiera rozstrzygnięcie z nią zgodne. Opłata za rok 1997 z tytułu użytkowania wieczystego i opłata określona w roku 1997 to w tym stanie faktycznym ta sama opłata. Wadliwe jest przekonanie skarżącego, że opłata za rok 1997 w jego przypadku byłaby niższa, bo określana od wartości nieruchomości z roku 1996. W tym roku prawo użytkowania na jego rzecz nie było ustanowione i prawidłowo wysokość opłat rocznych określono w umowie od wartości nieruchomości. Nie jest także trafiony zarzut, że w sprawie winna znaleźć zastosowanie późniejsza uchwała NSA z 22 listopada 1999 r. sygn. OPK 23/99, będąca rzekomo zaprzeczeniem stanowiska wcześniejszego. Wbrew sugestiom skarżącego, to właśnie ta uchwała nie znajduje zastosowania do stanu faktycznego sprawy, a jej teza przeczy stanowisku skarżącego, że winno dojść do określenia przez organ administracji wartości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste w roku 1997. W uchwale z 22 listopada 1999 r. NSA odniósł się do sytuacji, gdy określona opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego, wynikająca z umowy, wynosiła 0 zł i organy rozważały możliwość obliczenia jej w nawiązaniu do wartości nieruchomości w roku 1997. NSA wskazał, że w takiej sytuacji opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego to opłata, którą użytkownik wieczysty był zobowiązany uiścić w roku 1997 i nie jest dopuszczalne w takiej sytuacji (gdy nie ma ona wartości ekonomicznej) obliczanie w postępowaniu administracyjnym, na potrzeby ustalania opłaty za przekształcenie, opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego za rok 1997 wedle wartości nieruchomości w roku 1997. Spory związane z ustalaniem i aktualizacją opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego rozstrzyga sąd powszechny, nie mogą być one rozstrzygane w postępowaniu administracyjnym o przekształcenie. Jak wskazuje przytoczone orzecznictwo, w sytuacji użytkowania wieczystego powstałego w roku 1997 ustawa rodziła wątpliwości interpretacyjne. Zostały one w decyzji w określony sposób rozstrzygnięte, a przyjęta interpretacja mieści się w akceptowalnym rozumieniu, co potwierdza przytoczona uchwała NSA z 25 października 1999 r. W tej sytuacji nie można stwierdzić, że w decyzji określono opłatę za przekształcenie z zastosowaniem wadliwie przyjętej wielkości. Opłata roczna za użytkowanie wieczyste została w roku 1997 określona w umowie i do kompetencji organu administracji nie należało jej kwestionowanie ani weryfikowanie. Jak podał skarżący na rozprawie, umowa o ustanowieniu użytkowania wieczystego nie była przez niego poddana sądowej weryfikacji. Nie można także stwierdzić naruszenia prawa w zakresie pkt 2 zdanie drugie decyzji o przekształceniu. Ustawa stanowi co prawda o corocznej waloryzacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego za rok 1997, a w decyzji orzeczono o waloryzacji raty rocznej, w okolicznościach faktycznych sprawy są to jednak wartości tożsame, rata roczna równa się wysokości opłaty rocznej za rok 1997 (rozumianej w danym stanie faktycznym jako opłata ustalona w roku 1997) i wynosi 200 000 zł. Weryfikacja zaś samej kwoty 200 000 zł nie mogła mieć miejsca w postępowaniu administracyjnym o przekształcenie. Poza granicami sprawy znajduje się natomiast kwestia związana z prawidłową wysokością rat pobranych faktycznie od skarżącego w kolejnych latach. Prawidłowo wobec powyższego, w ocenie Sądu, odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji o przekształceniu w zakresie rozstrzygnięć zawartych w pkt 1, 2 i 5 decyzji, nie stwierdzając rażącego naruszenia prawa. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji.