II SA/Gl 972/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant starszy referent Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2016 r. przy udziale Prokuratora Jolanty Kornakiewicz sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "A" w Katowicach na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia projektu budowlanego zamiennego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z dnia [...] r., 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej Wspólnoty kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej PINB) decyzją nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późniejszymi zmianami – dalej p.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 – dalej k.p.a.), nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej "A" w K.: 1) sporządzenie i przedstawienie w terminie do dnia 30 września 2015 r. zamiennego projektu zagospodarowania terenu, wchodzącego w skład zatwierdzonych projektów budowlanych, stanowiących załącznik do pozwolenia udzielonego "B" Sp. z o.o. na przebudowę trzech budynków mieszkalnych przy ul. [...] w celu wydzielenia: 12 mieszkań - budynek nr 223, 8 mieszkań - budynek nr 223b, 7 mieszkań - budynek nr 223c, na działce nr [...] (decyzja Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...] r.), uwzględniającego ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) wykonanie brakujących miejsc parkingowych dla samochodów osobowych dla mieszkańców w/w budynków – zgodnie z zamiennym projektem zagospodarowania terenu – w terminie do dnia 30 czerwca 2016 r. W uzasadnieniu podano m. in., że decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...] r., udzielono "B" Sp. z o.o. pozwolenia na przebudowę trzech budynków mieszkalnych przy ul. [...] w celu wydzielenia mieszkań. W ramach tych projektów przewidziano dodatkowych 16 miejsc parkingowych na terenie działki nr [...], usytuowanej po drugiej stronie drogi wewnętrznej. Nie wspomniano o tym w sentencji decyzji, natomiast zaznaczono je na projekcie zagospodarowania terenu oraz w części opisowej zatwierdzonych w/w decyzją projektach budowlanych. Dodatkowe miejsca parkingowe były niezbędne, aby spełnić wymagania, zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego tego obszaru. Uchwałą nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] r. uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie: [...] - [...] - [...] w K. (dalej m.p.z.p.). Uchwała opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr [...] z dnia [...] r., poz. [...]. Przedmiotowe budynki usytuowane są na terenie oznaczonym symbolem: MW 4. Tereny oznaczone tym symbolem przeznacza się na zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Z zapisów tego planu wynika obowiązek zapewnienia 1,5 miejsca parkingowego na każde mieszkanie. W związku z tym przewidziano w projektach: 18 miejsc parkingowych w podziemnych garażach w w/w budynkach, istniejące już miejsca parkingowe oraz dodatkowo 16 miejsc parkingowych na działce nr [...]. Podczas wizji w terenie stwierdzono, że nie wykonano miejsc parkingowych, zaprojektowanych na działce nr [...]. Na działce tej rozpoczęto już budowę zespołu czterech budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej (oraz budowę drogi wewnętrznej, niezbędnej infrastruktury technicznej związanej z budynkiem oraz wewnętrzną instalacją gazu), zgodnie z pozwoleniem na budowę, udzieloną "C" Sp. z o.o. S.K.A – decyzja Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...] r. Wykonano już fundamenty oraz płyty posadzkowe parteru tych budynków. Wykonanie dodatkowych miejsc parkingowych zgodnie z zatwierdzonym projektem zagospodarowania terenu jest niemożliwe. Ponieważ, jak wyżej wspomniano, nie jest możliwe wykonanie miejsc parkingowych na działce nr [...] (tj. zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym) – niezbędne jest wyszukanie innego miejsca (lub miejsc) na usytuowanie brakujących miejsc parkingowych. Dlatego najpierw należy wykonać nowy projekt zagospodarowania terenu, uwzględniający nowe usytuowanie miejsc brakujących parkingowych, a następnie niezbędne będzie wykonanie tych miejsc. W związku z tym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. rozstrzygnięto jak w sentencji decyzji. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Prokurator Prokuratury Rejonowej [...], podnosząc, iż fakt zbycia przez inwestora działki nr [...] nie może stanowić podstawy do uznania, że brakujące miejsca postojowe nie mogą zostać wykonane na tej działce. W analizowanej sytuacji doszło do nabycia nieruchomości obciążonej wadą prawną w postaci istniejącego zobowiązania odnośnie przeznaczenia tej nieruchomości. Nakładanie rzeczonych obowiązków wyłącznie na wspólnotę mieszkaniową oznacza niemożność wykonania tych obowiązków, ponieważ wspólnota nie dysponuje terenem, na którym można by ustalić alternatywną lokalizację brakujących miejsc postojowych. Nadto wiąże się to z nałożeniem na wspólnotę, która nie odpowiada za niewykonanie brakujących miejsc postojowych, znaczącego ciężaru, w tym finansowego, niewspółmiernego do zaistniałych okoliczności. Zaskarżona decyzja nie jest prawidłowa w zakresie kręgu podmiotów, do których została skierowana. Wspólnota nie powinna być jedynym adresatem obowiązków, a decyzja powinna być skierowana również do inwestora, którym była spółka "B" sp. z o.o., a także do "C" sp. z o.o. S.K.A., jako obecnego właściciela działki nr [...]. Odwołanie złożyła również Wspólnota Mieszkaniowa "A", która wskazała, że mimo, iż nie jest ani właścicielem, ani inwestorem na działce nr [...], jest jedynym adresatem zaskarżonej decyzji. Fakt, że Wspólnota nie jest właścicielem działki nr [...] nie przesądza o tym, że na działce tej nie mogłyby zostać wykonane brakujące miejsca postojowe. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej WINB) decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 p.b., po rozpatrzeniu odwołań Prokuratora oraz Wspólnoty od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z dnia [...] roku: 1) uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w części dotyczącej terminu wykonania zamiennego projektu zagospodarowania terenu i w tym zakresie nakazał, aby obowiązki nałożone na Wspólnotę Mieszkaniową "A" w K., tj. dostarczenie projektu budowlanego zamiennego, zostały spełnione do dnia 30 października 2015 roku; 2) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji w pozostałej części. W uzasadnieniu podano m. in., że PINB w sposób prawidłowy ocenił, iż doszło do istotnego odstępstwa od projektu budowlanego i wykonania inwestycji w sposób niezgodny z zatwierdzoną dokumentacją projektową. Prawidłowo również organ I instancji uznał, że w niniejszej sprawie zachodzą okoliczności naruszenia przepisów planistycznych, w tym techniczno-budowlanych, które wymagałyby nałożenia na właściciela obiektu obowiązku wykonania określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego). Organ wskazuje, że w przedmiotowych budynkach powstała z mocy prawa wspólnota mieszkaniowa, w wyniku wydzielenia lokali. Przebudowa została zakończona a inwestor nie posiada już tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W związku z powyższym, inwestor niemający już tytułu prawnego do nieruchomości w chwili podejmowania rozstrzygnięcia administracyjnego nie może być adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 51 p.b. Skargę na powyższą decyzję złożyła Wspólnota Mieszkaniowa "A" w K. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa, które w sposób istotny wpłynęło na wynik postępowania, obejmujące: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to odnośnie art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 52 p.b., poprzez przyjęcie, że obecny właściciel działki nr [...] nie może być adresatem obowiązków, o których mowa w zaskarżonej decyzji, jak również, że art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b nie obliguje organu do nałożenia wykonania obowiązku w celu zapewnienia stanu zgodnego z prawem, a jedynie ma w tym zakresie charakter fakultatywny; 2) naruszenie zasad postępowania administracyjnego, poprzez naruszenie art. 28 k.p.a., polegające na nieprawidłowym ustaleniu stron postępowania i nieuznaniu za stronę zarówno inwestora, którego niewykonanego obowiązku dotyczyło postępowanie, jak i aktualnego właściciela nieruchomości (działki nr [...]), na której miały zostać wykonane brakujące miejsca postojowe. W świetle powyższego wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podano m. in., że Wspólnota nie jest ani inwestorem, ani właścicielem działki nr [...], a jest ona wyłącznym adresatem obowiązków określonych w decyzji nr [...]. Działka [...] była przewidziana w projekcie jako integralna część inwestycji, zatem fakt jej zbycia przez Inwestora nie powinien decydować o wyłączeniu jej z zakresu inwestycji. Organ nie zbadał w jaki sposób, kto i gdzie mógłby wykonać brakujące miejsca postojowe. W niniejszej sprawie za stronę postępowania nie uznano ani Inwestora, którego istotnego niewykonanego obowiązku dotyczyło postępowanie, jak też obecnego właściciela działki nr [...], na której nie wykonano brakujących miejsc postojowych, mimo objęcia jej decyzją nr [...], a zatem w istotny sposób postępowanie to dotyczyło interesu prawnego i potencjalnego obowiązku wymienionego podmiotu. Działka nr [...] stanowiła istotny element projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją nr [...]. Nałożenie obowiązków określonych decyzją nr [...] wyłącznie na Wspólnotę oznacza nie tylko niemożność ich wykonania, ale także obciążenie Wspólnoty istotnymi obowiązkami i kosztami, które powinien ponieść Inwestor, jako winny zaistniałym nieprawidłowościom oraz jako podmiot, który odniósł nieuzasadnioną korzyść z zaistniałej sytuacji. Skarga Prokuratora została odrzucona prawomocnie, jako złożona po terminie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie, aczkolwiek z przyczyn innych niż wskazane w skardze i podnoszone na rozprawie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Sąd z urzędu ustalił, że organy w aktach administracyjnych zdeponowały przepisy planu zagospodarowania przestrzennego, jednak nie w całości, a w części, która ich zdaniem, miała znaczenie dla rozstrzygnięcia. Istotny jest tu § 30 m.p.z.p. Zgodnie z nim ustala się następujące zasady zapewnienia miejsc parkingowych dla terenów przeznaczonych pod zabudowę: 1. Realizacja każdego nowego obiektu, rozbudowa, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu istniejącego uwarunkowana jest umieszczeniem na terenie inwestycji odpowiedniej liczby miejsc postojowych na podstawie wskaźników ustalonych w pkt. 3. Wymogi określone w pkt. 1 nie obowiązują w przypadku adaptacji poddaszy oraz mieszkań na lokale użytkowe oraz w przypadku innych obiektów (terenów) wywołujących potrzeby parkingowe nie większe niż 1 miejsce postojowe. 2. W przypadku lokalizacji lub rozbudowy obiektu, wprowadza się obowiązek odtworzenia na terenie inwestycji ubytku istniejących stałych miejsc parkingowych. 3. Wskaźniki potrzeb parkingowych dla nowych inwestycji stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy należy przyjmować na podstawie tabeli. Z kolei ze wskazanej tabeli wynikałoby, że oznaczenie terenu w planie MW oznacza "teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej" i na jedno mieszkanie winno przypadać 1,5 miejsca postojowego. Na tabeli wydruk z m.p.z.p. zdeponowany w aktach kończy się, przy czym lektura opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] tekstu planu wskazuje, że w §30 są także dalsze przepisy, zawarte w punktach 4 – 6. Ich brzmienie jest następujące: 4. Miejsca postojowe mogą być realizowane jako miejsca parkingowe lub jako garaże. 5. Jeśli na terenie objętym liniami rozgraniczającymi występuje więcej niż jedna funkcja należy sumować liczbę miejsc postojowych wywołanych przez każdą z nich. 6. W przypadku braku możliwości zabezpieczenia wystarczających miejsc parkingowych na działce budowlanej dopuszcza się możliwość zlokalizowania wymaganej ilości miejsc parkingowych dla realizacji inwestycji o których mowa w pkt 1 wyłącznie po podpisaniu stosownej umowy z Miastem K. o zabezpieczeniu wymaganych niniejszą uchwałą miejsc parkingowych na innych, położonych w pobliżu działkach. Niewątpliwie najistotniejszy jest tu pkt 6, który dopuszcza w takich sytuacjach podpisanie stosownej umowy z Miastem K. o zabezpieczeniu miejsc parkingowych. Tymczasem organy w ogóle kwestii tej nie dostrzegają. Organ odwoławczy stwierdza w uzasadnieniu swej decyzji wręcz, że "W takiej sytuacji jedynym środkiem doprowadzającym do stanu zgodnego z prawem jest nakaz budowy brakujących miejsc postojowych, których brak narusza przepisy planistyczne." W świetle przywołanego przepisu stwierdzenie to nie może się ostać i świadczy o niepełnej analizie obowiązujących przepisów. Zabezpieczenie brakujących miejsc parkingowych może bowiem być przeprowadzone w sposób inny, niż wskazywany przez organy, a przy tym legalny i niewątpliwie korzystniejszy dla właścicieli mieszkań, niż żąda organ. Co więcej, organ nakazał wykonanie brakujących miejsc parkingowych dla samochodów, przy czym w ogóle nie brał pod uwagę, czy mieszkańcy dysponują terenem, który by umożliwiał przeprowadzenie takiej inwestycji. W skardze podnoszony jest brak takiego terenu. Organ nie zbadał więc gdzie i w jaki sposób należałoby wykonać brakujące miejsca postojowe i czy jest to możliwe. Tym samym narzucił obowiązek najbardziej dotkliwy dla mieszkańców, mimo że z przepisów m.p.z.p. wynikałaby wskazana wyżej inna możliwość doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Takie postępowanie organu prowadzi do jeszcze większego skrzywdzenia osób już skrzywdzonych nieuczciwym postępowaniem przedsiębiorcy, który realizował inwestycję. Należy dodatkowo zauważyć, że przedmiotowa inwestycja realizowana była w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...] r. W ramach zatwierdzonego projektu budowlanego przewidziano dodatkowych 16 miejsc parkingowych na terenie działki nr [...], usytuowanej po drugiej stronie drogi wewnętrznej. Na działce, na której miały być miejsca postojowe, obecnie realizowana jest zupełnie inna inwestycja (to, że na podstawie odrębnego, późniejszego pozwolenia na budowę, to dalsza kwestia). Patrząc jednak z perspektywy wcześniejszej decyzji nr [...], która nie została wyeliminowana z obrotu, na działce [...] mamy do czynienia z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zamiast miejsc parkingowych są tam fundamenty budowanych budynków. Skoro tak, to zasadny jest zarzut skargi, że organ nie dość wnikliwie rozpoznał tą kwestię, bowiem wzięcie pod uwagę powyższego stanowiska skutkowałoby stwierdzeniem, że inwestor, który realizuje tam zupełnie inną inwestycję, niż wynikająca z decyzji [...], powinien być uczestnikiem dotychczasowego naprawczego postępowania administracyjnego. To samo dotyczy właściciela. Mają bowiem interes prawny, by tak być traktowanym. To, jak w tym kontekście postępowanie naprawcze, w tym dotyczące inwestycji realizowanej na działce nr [...], zostanie zakończone (m. in. z uwagi na posiadanie późniejszego pozwolenia na budowę budynków) jest inną kwestią, która tu nie może być przesądzana. Z uwagi na powyższe ustalenia dalsza analiza argumentów skargi jest zbędna, skoro organ powinien w pierwszej kolejności wziąć pod uwagę treść §30 pkt 6 m.p.z.p., co nakaz budowy brakujących miejsc parkingowych może czynić zbędnym. Kwestią pierwotną jest zatem analiza §30 pkt 6 m.p.z.p., którą organ administracyjny powinien przeprowadzić, stosując środki naprawcze najmniej dotkliwe, czego wymaga zasada proporcjonalności, będąca elementem demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu. Wszystkie te uchybienia wskazanym wyżej przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (500 zł) i koszty zastępstwa procesowego (257 zł, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.