II SA/Gl 972/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi D. B. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę. UZSADNIENIE Decyzją nr [...] z dnia [...] Prezydent Miasta S. udzielił spółce "A" sp. z o.o., s.k. pozwolenia na budowę budynku usługowo-mieszkalnego z garażem podziemnym i z lokalem usługowym na parterze wraz z zagospodarowaniem terenu, miejscami postojowymi, placem zabaw, infrastrukturą drogową i techniczną na działce nr 1 przy ul. [...] w S.. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...]. W dniu 18 października 2017r. do organu I instancji wpłynął wniosek D. B. (nazywanej dalej "skarżacą") i M. B. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją ostateczną. W uzasadnieniu wnioskodawcy wskazali, że w dniu 3 października 2017r. pozyskali informację o rozpoczęciu przez inwestora realizacji inwestycji zlokalizowanej w S. przy ul. [...], pn. "B’’, tj. w bezpośrednim sąsiedztwie miejsca ich zamieszkania,. Podstawą ich wniosku był przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W ocenie wnioskodawców inwestycja w sposób oczywisty będzie oddziaływać na ich nieruchomość zatem mieli i mają oni interes prawny, aby być stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie pozwolenia na budowę. Ich zdaniem zachodzi uzasadnione podejrzenie, że zostały naruszone normy prawa budowlanego oraz przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Postanowieniem z dnia [...]. organ I instancji wznowił postępowanie w sprawie. Po wznowieniu postępowania, pismem z dnia 11 października 2017r. pełnomocnik wnioskodawców zgłosił "zarzuty naruszenia warunków i standardów wykorzystania terenu", w zakresie m.in : - braku zapewnienia jakiejkolwiek obsługi komunikacyjnej terenu pod planowaną inwestycję z układem komunikacyjnym miasta oraz brak racjonalnej polityki parkingowej, - braku odpowiednich ustaleń i uzgodnień ze Strażą Pożarną która ma swoją siedzibę przy ul. [...], - braku schematów, analizy i oceny przesłaniania, zacieniania sąsiadujących budynków mieszkalnych, poziomu zwiększonego hałasu, w tym analizy oddziaływania na środowisko i sąsiadujące budynki mieszkalne. Nadto pełnomocnik wnioskodawców zwrócił uwagę na brak uznania za strony postępowania innych mieszkańców ul. [...] i posesji sąsiadujących z terenem inwestycji. Decyzją nr [...] z dnia [...]. Prezydent Miasta S. odmówił uchylenia swej decyzji z dnia [...]. nr [...]. W uzasadnieniu stwierdził, że wnioskodawcy nie posiadają i nie posiadali interesu prawnego, a tym samym przymiotu strony w postępowaniu zakończonym ww. decyzją ostateczną. Organ wyjaśnił, że : "(...) z treści księgi wieczystej prowadzonej dla działki nr 2 wynika, że Pani D. B. jest właścicielką działki, natomiast Pan M. B. nie jest właścicielem działki, która znajdowałaby się w chociażby pośrednim sąsiedztwie działki inwestycyjnej". Działka należąca do skarżącej jest zlokalizowana w odległości ok. 40 m od granicy z działką inwestycyjną. W ocenie organu kwestionowana inwestycja nie wprowadzi żadnych ograniczeń zabudowy lub zagospodarowania tej nieruchomości. Od tej decyzji odwołali się wnioskodawcy. W swoim odwołaniu podnieśli m.in., że na mocy zaskarżonej decyzji bezpodstawnie odmówiono im statusu strony, podczas gdy ich interes prawny jest oczywisty, ponadto wskazali na naruszenie przepisów postępowania - tj. art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady "prawdy obiektywnej". W związku z tym wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Po wszczęciu postępowania odwoławczego Wojewoda Śląski wezwał odwołujących o wskazanie przepisu Prawa budowlanego lub przepisu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015r. poz. 1422), który mógłby stanowić o ich interesie prawnym w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi pełnomocnik wnioskodawców stwierdził, że inwestycja jest duża. Roboty budowlane będą trwały długo. Drugi z pełnomocników wnioskodawców stwierdził zaś, ze "(...) analiza oddziaływania obiektu kubaturowego wskazuje, że zjawisko przesłaniania będzie oddziaływać na nieruchomość odwołującej, jak i na nieruchomości sąsiednie". Zarzucił, że projektant nieprawidłowo przeprowadził analizę obszaru oddziaływania planowanego obiektu. Zdaniem skarżącej, uciążliwości związane m.in. z hałasem oraz ze zwiększonym ruchem stanowią niedopuszczalne immisje, o których mowa w art. 144 Kodeksu cywilnego". W odpowiedzi pełnomocnik inwestora wskazał, że działka należąca do skarżącej nie mieści się w obszarze oddziaływania obiektu projektowanego, ponieważ "odległość przesłaniania" wynosi około 48 m, a wysokość projektowanych budynków zlokalizowanych w zachodniej części działki wynosi około 17,5 m. Dodatkowo wskazał, że w toku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę została przedstawiona analiza przesłaniania i analiza nasłonecznienia. Podniósł, że przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie przysługuje zatem według kryterium geograficznego z samej racji bycia właścicielem nieruchomości położonej w sąsiedztwie działki, na której ma być prowadzona inwestycja, lecz dla uzyskania statusu strony tego postępowania konieczne jest wykazanie, że planowana inwestycja będzie oddziaływać na ową nieruchomość w sposób ograniczający zagospodarowanie. Zaskarżoną decyzją Wojewoda Śląski utrzymał rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy uznając, iż zarówno ustalenia dokonane przez Prezydenta Miasta S., jak i wywiedzione z nich skutki prawne są prawidłowe. W uzasadnieniu omówił przede wszystkim przepisy dotyczące wznowienia postępowania administracyjnego. Następnie stwierdził, iż wnioskodawcy nie wykazali w jakikolwiek sposób, iż realizacja inwestycji, której dotyczy ich postępowanie może spowodować jakiekolwiek ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, do której posiadają oni tytuł prawny. Wnioskodawca nie jest właścicielem żadnej nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Inaczej sytuacja wygląda w przypadku skarżącej. Jest ona właścicielką działki nr 2, która znajduje się w odległości ok. 40 m od projektowanej inwestycji. Organ wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania, zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Do przepisów odrębnych należą przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jak również przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska. Zatem obszar oddziaływania inwestycji wkracza tylko na te nieruchomości, w stosunku do których projektowana inwestycja wprowadzi, bądź może choćby potencjalnie wprowadzić pewne ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowie terenu. W związku z powyższym organy administracji dokonały szczegółowej analizy tej kwestii pod kątem oddziaływania projektowanej inwestycji na działkę należącą do skarżącej. Uznały, że realizacja inwestycji nie wprowadza ani nie wprowadzi jakichkolwiek ograniczeń w możliwości zabudowy lub zagospodarowania działki skarżacej. Z uwagi na znaczną odległość - tj. ok. 40 m, nie zachodzi również zjawisko zacieniania budynku mającego pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi (przepis § 13 warunków technicznych). Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożyła skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Domagając się uchylenia rozstrzygnięć obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzuciła organom administracji naruszenie: - art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowania i błędne przyjęcie, że nieruchomość skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania zakończonego decyzję Prezydenta Miasta S. nr [...] z dnia [...], - art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), poprzez jego niezastosowanie, - art. 140 kodeksu cywilnego, poprzez jego niezastosowanie, - art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że skarżącej nie przysługiwał interes strony w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta S. nr [...] z dnia [...] W uzasadnieniu wskazała w szczególności, że planowana inwestycja przy ul. [...] zakłada budowę wielorodzinnego budynku usługowo-mieszkalnego z garażem podziemnym i infrastrukturą. Bezpośredni wjazd do obiektu ma być od strony ul. [...], tj. wąskiej ulicy o charakterze drogi osiedlowej, rejon tej ulicy jest obszarem zabudowanym prawie w całości zabudową jednorodzinną. Mimo tego obecna przepustowość ulicy [...] jest zbyt mała by obsłużyć ruch generowany przez samochody dojeżdżające do posesji jednorodzinnych. Budowa przedmiotowego budynku prawdopodobnie całkowicie zablokuje ulicę [...] w godzinach szczytu. Jest więc oczywistym, że oddanie do użytku przedmiotowej inwestycji wpłynie negatywnie na komfort, możliwość dojazdu do posesji, a także na wartość nieruchomości wszystkich mieszkańców tego rejonu, a przede wszystkim tych najbliżej położonych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a. " sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe; 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa; 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27; 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu; 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję; 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu; 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2); 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione". Skarżąca zażądała wszczęcia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta S. nr [...] z dnia [...] o pozwoleniu na budowę. Nie brała ona, bez własnej winy, udziału w postępowaniu, mimo, że przysługiwał jej status strony. W tym zakresie konieczne jest sięgnięcie do art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.). W świetle przepisu stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu należy zaś rozumieć (teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu (art. 3 pkt 20 ustawy). Konstrukcja strony przyjęta przez ustawodawcę w art. 28 ust. 2 p.b. jest złożona i składa się z dwóch elementów: podmiotowego (inwestor, właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości) i przedmiotowego - ograniczającego położenie nieruchomości od obszaru oddziaływania obiektu. Niewątpliwie więc przepis ów stanowi zawężenie pojęcia strony w porównaniu do tego, co wynika z art. 28 k.p.a. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych "dla przyznania statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę art. 28 ust. 2 p.b. wyznaczył kryterium oceny interesu prawnego przez ustalenie, czy nieruchomość, której właścicielem jest domagający się udziału w postępowaniu w sprawie lub wnoszący środki zaskarżenia, znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Wprowadzenie kryterium ustalenia interesu prawnego zawęża granice wyznaczenia interesu prawnego, o którym stanowi art. 28 k.p.a.. W tym znaczeniu przyjmuje się, że art. 28 ust. 2 p.b.stanowi lex specialis wobec art. 28 k.p.a.. Przy wyznaczeniu obszaru oddziaływania obiektu nie jest dopuszczalna wykładnia zawężająca przez ograniczenie się wyłącznie do przyjęcia, że przesądzające znaczenie ma ograniczenie zabudowy. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu wymaga uwzględnienia regulacji prawnej w takim zakresie w jakim obiekt budowlany może oddziaływać negatywnie na otoczenie" (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2018 r. sygn. II OSK 2697/16 – wszystkie orzeczenia za www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie wskazuje się, że "w każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Wyznaczenie takiego obszaru winno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu" (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2018 r. sygn. II OSK 674/17). Warto tu jeszcze przytoczyć tezę zawartą w wyroku NSA z dnia 30 listopada 2017 r. (sygn. II OSK 574/18). Skład orzekający uznał tam, że przy interpretacji art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, stanowiącego ustawową definicję "obszaru oddziaływania obiektu" przepis ten interpretować należy łącznie z art. 5 ustawy. Zasadą procesu inwestycyjnego jest bowiem poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich co dotyczy przede wszystkim właścicieli (użytkowników) nieruchomości sąsiadujących z działką inwestora. Przepisami odrębnymi, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu działki inwestora związane z budowanym obiektem są więc także przepisy prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem (art. 140 k.c.). Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy uznać, że rozstrzygnięcia organów administracji w sprawie są prawidłowe. Nieruchomość skarżącej położona jest około 40 metrów od miejsca planowanej inwestycji. W postępowaniu zmierzającym do wydania pozwolenia na budowę była sporządzona analiza zacienienia sąsiednich nieruchomości. Wynika z niej, iż zjawisko to nie będzie występowało na działce skarżącej. Organy administracji nie dopatrzyły się również innych ograniczeń, które na tej nieruchomości ewentualnie zaistnieć. Również skarżąca nie wykazała, ani w postępowaniu administracyjnym ani przed Sądem, w jakim zakresie realizacja zamierzenia, którego dotyczy postępowanie, mogła by wpłynąć na wykonywanie przez nią prawa własności, w tym korzystanie z domu jednorodzinnego, w którym mieszka. Nie można zatem mówić, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Podnoszona argumentacja związana ze zwiększonym ruchem drogowym nie może również zostać uwzględniona. Problematyka ta nie podlega bowiem właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej. Biorąc pod uwagę powyższe należy uznać, iż rozstrzygnięcie organów administracji jest prawidłowe. Zgodnie bowiem z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. "organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której: [...] odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b [...]" Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. ----------------------- 8 3