II SA/Gl 973/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.),, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. A. R. zam. [...] R. (nazywana w dalszej części również "skarżącą") dnia 18 października 2006 r. wystąpiła do Prezydenta R. o zwrot nieruchomości położonej w R. przy ul. [...] o numerze ewidencyjnym [...]. Nieruchomość ta została zbyta, w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79) przez A. R. aktem notarialnym z dnia [...] r. na rzecz Skarbu Państwa. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] jako organ właściwy do rozstrzygnięcia sprawy wyznaczył Starostę [...]. Po wszczęciu postępowania organ administracji przeprowadził przede wszystkim oględziny nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...], której zwrotu domaga się skarżąca. W ich trakcie ustalono, iż znajduje się tam obecnie parking miejski. Teren jest utwardzony i oświetlony. Starosta [...] podjął następnie działania zmierzające do ustalenia celu wywłaszczenia nieruchomości oraz tego, czy nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia. Cel ten został określony na podstawie analizy osnowy decyzji Prezydenta K. z dnia [...] r. nr [...] zatwierdzającej plan realizacyjny dla przedsięwzięcia "modernizacja zajezdni WPK w zakresie zagospodarowania terenu". W trakcie poszukiwań w Archiwum Państwowym w K. odnalezione zostały dokumenty dotyczące konieczności "uruchomienia" nowej zajezdni autobusowej, przy ul. [...] w R., pochodzące z [...] r. Odnaleziono wreszcie dokumentację modernizacji dróg i placów zajezdni WPK w R. W związku z niemożnością ustalenia w sposób jednoznaczny, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, Starosta [...] dopuścił dowody z przesłuchania świadków S. D., J. T., A. B. i T. W., którzy na przełomie lat 70 i 80 byli zatrudnienie w WPK w R. Wszyscy świadkowie zeznali, iż we wskazanym okresie przy ul. [...] w R. funkcjonowała zajezdnia WPK, zaś nieruchomość skarżącej była wykorzystywana przede wszystkim jako plac manewrowy oraz miejsce obsługi pojazdów. Przesłuchanie świadków odbyło się w trakcie rozprawy administracyjnej, która miała miejsce [...] r. Pełnomocnik skarżącej, radca prawny B. R. w swym piśmie z dnia 20 maja 2008 r. podniósł, iż WPK jako inwestor, nie posiadało decyzji lokalizacyjnej. W tego wywiódł, iż realizacja celu wywłaszczenia nie nastąpiła. W jego ocenie, jak wynika z dokumentacji, urządzenie zajezdni nastąpiło dopiero w [...] r. a więc 10 lat po wywłaszczeniu. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...] odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu podniósł, iż nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia, zatem nie została spełniona przesłanka przewidziana w art. 136 ust. 3 oraz 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Odwołanie o tej decyzji złożyła A. R. reprezentowana przez radcę prawnego B. R. Zakwestionowała ona, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany w terminie 7 lat od dnia wywłaszczenia w związku z czym, w jej ocenie, nieruchomość podlega zwrotowi. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił skarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie organu II instancji zebrane w sprawie dowody nie pozwalają na podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie. Starosta winien ponownie przeprowadzić oględziny nieruchomości, sporządzić czytelny załącznik graniczny i dopiero wówczas dokonać oceny, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Ponowne oględziny nieruchomości zostały przeprowadzone dnia 25 marca 2010 r. W ich trakcie ustalono, że na całej będącej przedmiotem postępowania działce jest urządzony parking. Do protokołu została dołączona mapa obrazująca dokładne położenie nieruchomości. Dodatkowo dnia 28 kwietnia 2010 r. została przeprowadzona rozprawa administracyjna, w której strony podtrzymały swoje stanowiska. Starosta Wodzisławski decyzją z dnia [...] r. nr [...] ponownie odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z argumentacją jak w decyzji z dnia [...] r. Od decyzji odwołała się ponownie A. R. reprezentowana przez adwokata B. R. Uzasadnienie odwołania ponownie zostało oparte na twierdzeniu, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, gdyż dopiero 10 lat po wywłaszczeniu doszło do realizacji inwestycji. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] ponownie uchylił skarżoną decyzję i sprawę przekazał do rozpatrzenia Staroście [...]. Uznał, iż organ I instancji nie udokumentował w sposób należyty stanu zagospodarowania działki nr [...]. Bez tych ustaleń nie można w sposób jednoznaczny ustalić, czy nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Podejmując ponownie postępowanie organ I instancji dnia 5 lipca 2011 r. przeprowadził kolejne oględziny w terenie z udziałem świadków, którzy wskazali usytuowanie obiektów wchodzących w skład zajezdni WPK przy ul. [...] w R. Sporządzona została również dokumentacja fotograficzna obecnego zagospodarowania nieruchomości. Decyzją z dnia [...] r. [...] Starosta [...] ponownie odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości podnosząc, że zebrany materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, że już pod koniec lat 70 cel wywłaszczenia został zrealizowany. Od decyzji odwołała się A. R. reprezentowana przez adwokata B. R. Domagając się uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji podniosła, iż w jej ocenie nie doszło do realizacji celu wywłaszczenia, gdyż inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę. Wskazała, iż całe zagospodarowanie terenu po wywłaszczeniu sprowadzało się do utwardzenia nieruchomości i wstawieniu słupków z rozkładem jazdy. Wojewoda [...] decyzją z [...] nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podniósł, iż postępowanie dowodowe zawiera braki uniemożliwiające podjęcie rozstrzygnięcia. Niezależnie od tego podstawą rozstrzygnięcia jest interpretacja zeznań świadków. A to z tych właśnie zeznań winno wynikać bezspornie, czy cel wywłaszczenia został osiągnięty. Decyzja kasacyjna organu II instancji została zaskarżona do tutejszego Sądu przez A. R. reprezentowaną przez adwokata B. R. Jednakże wyrokiem z dnia 19 lipca 2012 r. o sygnaturze II SA/Gl 299/12 Sąd skargę oddalił uznając, iż uchylenie decyzji Starosty [...] i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia było zasadne. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania, w tym zwróceniu się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, decyzją z dnia [...] r. o numerze [...] Starosta [...] po raz kolejny odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu podniósł, że bezspornie wykazano, iż pod koniec lat 70 na terenie nieruchomości przy ul. [...] funkcjonowała infrastruktura zajezdni WPK (miejsce postoju autobusów) oraz obiekty związane z obsługą pojazdów. Nie wystąpiła zatem przesłanka przewidziana w art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Od decyzji odwołała się A. R. reprezentowana przez adwokata B. R. Domagając się uchylenia decyzji organu I instancji zarzuciła Staroście [...]: - naruszenie art. 21 i 64 Konstytucji RP, - art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż w jej ocenie nie doszło do realizacji celu wywłaszczenia. Z zebranych dokumentów wynika, iż modernizacja zajezdni WPK nastąpiła dopiero pod koniec lat 80, czyli po upływie terminu wskazanego w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał skarżoną decyzję w mocy. Uznał, iż rozstrzygnięcie organu I instancji odpowiada prawu. Przede wszystkim bezspornie wykazano, iż cel wywłaszczenia został osiągnięty. Jego celem była bowiem modernizacja zajezdni WPK w zakresie zagospodarowania terenu. Okoliczność, iż na całej spornej nieruchomości miał miejsce postój pojazdów oraz istniała odpowiednia infrastruktura obsługi komunikacji (co zgodnie z zeznaniami świadków miało miejsce już pod koniec lat 70) uzasadnia odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Co podkreśla organ II instancji, realizacja celu wywłaszczenia nie kwestionowana jedynie ze względu na braki dokumentacji budowlanej. Skargę na powyższą decyzję do tutejszego Sądu złożyła A. R. Domagając się uchylenia decyzji organów I i II instancji oraz orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości zarzuciła Wojewodzie [...]: - naruszenie konstytucyjnego prawa zwrotu niewykorzystanej na cel wywłaszczenia nieruchomości, poprzez przyjęcie, iż cel wywłaszczenia będącej przedmiotem postępowania został osiągnięty w terminie wskazanym w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, - przyjęcie, iż osiągnięcie celu wywłaszczenia nie wymagało uzyskania odpowiedniej decyzji (postanowienia) organu administracji publicznej, zwłaszcza pozwolenia na budowę. Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na początku należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle § 2 wspomnianego przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia jako "P.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 136 ust. 4 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 zezm. – dalej jako "u.g.n.") "poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140". Jednocześnie w świetle art. 137 ust. 1 tej ustawy "nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd ustalił co następuje. Nieruchomość skarżącej została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na mocy aktu notarialnego z dnia [...] r. Podstawą owego nabycia był art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W świetle art. 216 u.g.n. nie ulega wątpliwości, że w sprawie znajdą zastosowanie przepisy art. 136 i 137 ustawy. W ocenie składu orzekającego organy obu instancji prawidłowo dokonały ustalenia celu wywłaszczenia. Wynika on wprost z decyzji Prezydenta K. z dnia [...] r. zatwierdzającej plan realizacyjny dla przedsięwzięcia "modernizacja zajezdni WPK w zakresie zagospodarowania terenu". Warto zwrócić tu uwagę, iż cel ten został sformułowany bardzo ogólnie i może obejmować szerokie spektrum działań, zarówno polegających na budowie infrastruktury, jak i podejmowaniu innych działań związanych z szeroko rozumianym funkcjonowaniem zajezdni. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ I instancji ustalił, że obecnie sporna nieruchomość jest wykorzystywana jako parking. Należało zatem ustalić, czy i w jakim terminie cel wywłaszczenia (modernizacja zajezdni w zakresie zagospodarowania) został zrealizowany. W sprawie brak dokumentacji pochodzącej z przełomu lat 70 i 80. Zachowały się jednak dokumenty świadczące o tym, iż w roku 1988 miało dojść do realizacji przedsięwzięcia polegającego na "modernizacji dróg i placów na zajezdni autobusowej WPK w R. wraz z odwodnieniem". Projekt przedsięwzięcia (karta 26 akt administracyjnych) zawiera opis stanu istniejącego stanu zajezdni, w tym informacje o ubytkach w istniejącej nawierzchni i braku wystarczającego odwodnienia, co skutkuje zalewaniem sąsiednich nieruchomości. Z tego dokumentu wynika, iż na nieruchomości numerze ewidencyjnym [...] funkcjonowała zajezdnia WPK, co powodowało negatywne skutki dla nieruchomości sąsiednich. Warto także zwrócić uwagę na dokument z [...] r. (karta 34 akt administracyjnych). Wspomina się w nim o konieczności realizacji na terenie zajezdni WPK w R. wskazanych tam obiektów infrastrukturalnych, w celu uniknięcia kar za wprowadzanie zanieczyszczonych ścieków do urządzeń kanalizacyjnych. W ramach postępowania wyjaśniającego organ I instancji przesłuchał również jako świadków byłych pracowników zajezdni WPK w R. Zeznania J. T., T. W. oraz S. D. jednoznacznie świadczą o tym, że zajezdnia przy ul. [...] funkcjonowała już z początkiem lat 80 (najprawdopodobniej od 1978 r.). Oględziny w terenie, dokonane z udziałem świadków (karta 87 akt administracyjnych) również wskazują na to, iż na spornej nieruchomości istniały miejsca postojowe dla autobusów. W tym zakresie należy więc stwierdzić, iż ustalenia poczynione przez organy administracji są prawidłowe i cel wywłaszczenia został zrealizowany. Bez wątpienia utworzenie miejsc postoju autobusów mieści się w pojęciu "modernizacja zajezdni WPK w zakresie zagospodarowania terenu". Niezasadne są tu twierdzenia skarżącej i jej pełnomocnika, iż brak pozwolenia na budowę (decyzji lokalizacyjnej) dla wspomnianej zajezdni przesądza o tym, iż cel wywłaszczenia nie został osiągnięty. Okoliczność ta została bowiem w sposób wiarygodny i przekonujący wykazana za pomocą innych środków dowodowych. Powyższe okoliczności wskazują, iż w rozpatrywanej sprawie nie doszło do spełnienia przesłanki wynikającej z art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. i na spornej nieruchomości doszło do realizacji celu wywłaszczenia przed upływem 7 lat od zawarcia aktu notarialnego przenoszącego własność nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując w takim zakresie sprawę Sąd nie dopatrzył się innych naruszeń skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 P.p.s.a. Sąd skargę oddalił.