II SA/Gl 974/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 lutego 2019 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia do wykonania rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją Nr [...] z dnia 11 października 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nakazał inwestorowi – J. K. dokonać rozbiórki ogrodzenia dz. nr 1 w K. Wobec wniesienia przez zobowiązanego odwołania, rozpatrujący sprawę Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach decyzją z dnia [...]. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Skarga wniesiona przez zobowiązanego na to rozstrzygnięcie została odrzucona postanowieniem tut. Sądu z dnia 29 czerwca 2017 r. sygn. II SA/Gl 28/17. Tm samym wydane w sprawie decyzje podlegały wykonaniu. Obowiązek wynikający z wymienionej decyzji nie został wykonany, co potwierdzono protokołem z dnia 20 października 2017 r. dołączonym do akt sprawy wraz z wykonaną dokumentacją zdjęciową. Wobec powyższego organ powiatowy pismem z dnia 25 października 2017 r. skierował do zobowiązanego inwestora upomnienie -znak [...] (doręczone w dniu [...]). Następnie, po stwierdzeniu w wyniku ponownej kontroli przeprowadzonej w dniu 8 maja 2018 r., inspektor powiatowy w dniu [...] wystawił tytuł wykonawczy dla zobowiązanego stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Został on doręczony stronie w dniu 14 czerwca 2018 r. Następnie postanowieniem z dnia [...] znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, przywołując w podstawie prawnej art. 119 i art. 121 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.jedn. Dz.U. z 2017r., poz. 1201) nałożył na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 8.000 zł i wezwał do jej uiszczenia w terminie 14 dni od daty doręczenia postanowienia, a także do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym polegającego na rozbiórce ogrodzenia dz. 1 w K. W uzasadnieniu organ stwierdził, że wobec braku wykonania obowiązków wynikających z decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...], pomimo wysłania do zobowiązanego upomnienia wzywającego do dobrowolnego wykonania obowiązku, organ zmuszony był wystawić tytuł wykonawczy, a wobec dalszego braku działania ze strony zobowiązanej wymierzyć przedmiotową grzywnę. Wysokość nałożonej grzywny ustalono stosownie do treści art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji mając na uwadze, że jest ona jednorazowa i powinna zapewnić skuteczność działania organu egzekucyjnego.. Nadto może ona ulec zwrotowi w przypadku wykonania obowiązku. Uwzględniono także upływ czasu od daty wymagalności obowiązku. Wysokość grzywny ustalono na kwotę 8.000 zł wobec dopuszczalnej 10.000 zł, mając na uwadze niewielkie skomplikowanie robót budowlanych. Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie złożył zobowiązany do uiszczenia grzywny. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: - naruszenie przepisów prawa procesowego, a to dyspozycji art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nałożenie na zobowiązanego kary grzywny w wysokości rażąco wysokiej, która to kara nie spełnia warunków środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego. Uwzględniając powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu przyznał, że wobec niewykonania nałożonego obowiązku organ wystawił tytuł wykonawczy i nałożył grzywnę w celu przymuszenia. Zgodnie z dyspozycją art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny obowiązany jest dokonać wyboru środka egzekucyjnego najmniej uciążliwego dla zobowiązanego. Organ uznał za taki środek grzywnę w celu przymuszenia w wysokości w wysokości 8.000 zł, nie wyjaśniając jednak dlaczego. W ocenie zobowiązanego wymierzenie grzywny w takiej wysokości jest środkiem bardzo uciążliwym, mając na uwadze zakres prac rozbiórkowych. Kwota ta nie tylko przekracza ewentualne koszty wykonania zastępczego, ale także cenę za jaką składający zażalenie nabył nieruchomość, na której umiejscowione zostało ogrodzenie. Dowodząc, że ogrodzenie nie jest urządzeniem trwałym i wykonane jest z materiałów, które nie wymagają znacznego nakładu do dokonania rozbiórki, stwierdził, ze nałożona grzywna jest nadmierna i sprzeczna z zasadą wyrażoną w art. 7 §2 cytowanej ustawy. W ocenie składającego zażalenie organ nie rozważył w ogóle dolegliwości zastosowanego środka. Zaskarżonym postanowieniem nr [...] z dnia [...] Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że w przypadku gdy zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku, to wierzyciel zgodnie z dyspozycją art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Grzywnę w celu przymuszenia przewiduje art. 119 cytowanej ustawy. Stosownie do art. 121 § 1 ustawy może być ona nakładana kilkukrotnie w tej samej kwocie lub wyższej. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem sporu jest wysokość nałożonej grzywny, która w ocenie składającego zażalenie przewyższa wartość rynkową przedmiotu nakazu oraz samej działki. Organ pierwszej instancji ustalając, że obowiązek nie został wykonany, nałożył przedmiotową grzywnę, a jej wysokość ustalił stosowanie do przepisów ustawy. Grzywna ta nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Dowodem na to są postanowienia art. 125 i art. 126 cytowanej ustawy, zgodnie z którymi w razie wykonania obowiązku przez zobowiązanego nałożone nań grzywny, o ule nie zostały uiszczone . Natomiast grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą być zwrócone w całości lub w części za zgodą organu wyższego stopnia. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ odwoławczy stwierdził słuszność nałożonej przez organ pierwszej instancji grzywny w celu przymuszenia w trybie wskazanym w art. 121 § 2 i § 4 ustawy. Obowiązkiem organu wydającego postanowienie o nałożeniu grzywny jest uzasadnienie jej wysokości. W tym zakresie organ pierwszej instancji sprostał obowiązkowi. Podkreślił, iż wykonanie nałożonego obowiązku rozbiórki ogrodzenia nie wymaga dużego nakładu pracy, ani nawet środków finansowych. Mimo to zobowiązany nie wykonał tego obowiązku, pomimo wystosowania upomnienia i i wystawienia tytułu wykonawczego, a także upływu długiego czasu od wydania decyzji nakazowej. Podzielając stanowisko, iż aby grzywna odniosła pożądany skutek w postaci realnego wykonania obowiązku, powinna być nałożona w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość zmobilizowała do wykonania rozbiórki, organ uznał tak zasadność nałożonej przez organ pierwszej instancji grzywny, jak i jej wysokość. Niezadowolony z powyższego rozstrzygnięcia J. K.złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, zarzucając postanowieniu Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach utrzymującemu w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. obrazę art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez wyznaczenie nadmiernie wygórowanej grzywny w celu przymuszenia. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji celem ustalenia grzywny zgodnie z zasadami określonymi w cytowanym art. 121 § 2 ustawy. W uzasadnieniu powtórzył co do zasady argumentację przedstawioną w zażaleniu, nie godząc się z wysokości nałożonej grzywny, która znacznie przekracza jego możliwości finansowe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powtarzając motywy prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje : Zgodnie z zapisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) - sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Zatem kontrolują czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, i to naruszenia mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy czy stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo wreszcie naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność, albowiem jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności (art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Przy czym, po myśli art.134 tej ustawy, sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była kwestia zgodności z prawem postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Instytucję grzywny w celu przymuszenia regulują przepisy rozdziału 2 działu III ustawy z dnia 17 czerwca 1066 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1201), dotyczące egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Normujący kwestie nakładania grzywny art. 122 § 1 wskazuje, iż organ egzekucyjny, który nakłada grzywnę, doręcza zobowiązanemu postanowienie o nałożeniu grzywny i odpis tytułu wykonawczego wystawionego zgodnie z art. 27 ustawy, po uprzednim bezskutecznym upomnieniu. W analizowanej sprawie upomnienie doręczono skarżącemu w dniu 30 października 2017 r.. W niniejszej sprawie wierzyciel był jednocześnie organem egzekucyjnym. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. przystąpił do egzekucji na podstawie wydanego przez siebie tytułu wykonawczego wystawionego w dniu [...]. Tytuł ten oparty został na decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...], która, po wyczerpaniu toku zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym (decyzja Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 17 listopada 2016 r. - utrzymująca w mocy decyzję pierwszej instancji) i złożeniu skargi do sądu administracyjnego, odrzuconej postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 28/17, stała się decyzją ostateczną, a obowiązek nią nałożony stał się wymagalny. Brak dobrowolnego wykonania nałożonego w decyzji obowiązku doprowadziło do sytuacji, w której obowiązkiem organu egzekucyjnego było wszczęcie postępowania egzekucyjnego, niezbędnego dla wykonania tej decyzji. Zaskarżone postanowienie odpowiada wymogom prawa określonym w art. 121 § 1 i § 2 oraz art. 122 ustawy. Trzeba także dodać, iż przewidziany w art. 119 cytowanej powyższej ustawy środek egzekucyjny należy do tzw. środków przymuszających, a nie zaspokajających, czyli przewidziana w nim grzywna w celu przymuszenia nie ma charakteru sankcji lecz stanowi formę ekonomicznej presji mającej na celu skłonienie zobowiązanego przez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Zgodnie z art. 7 § 2 wskazanej ustawy organ egzekucyjny stosuje środki, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku. W przedmiotowej sprawie, zdaniem organu, wykonanie nałożonego na skarżącego obowiązku polegało na wykonaniu rozbiórki ogrodzenia działki nr 2 w K. Nie podlega sporowi, że wymieniony obowiązek nie został wykonany przez zobowiązaną stronę, a zatem zasadnie organ egzekucyjny zastosował wskazany powyżej środek egzekucyjny. Odnosząc się do zarzutów skargi należy stwierdzić, iż nie mogły być one uznane za uzasadnione. Podkreślić trzeba, że niniejsze postępowanie dotyczy tylko postępowania egzekucyjnego skierowanego przeciwko wymienionej powyżej ostatecznej i niewykonanej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. Postępowanie to nie może służyć badaniu zasadności wydania egzekwowanej decyzji. W toku postępowania egzekucyjnego nie bada się bowiem sprawy od strony merytorycznej, gdyż spowodowałoby to w istocie przekształcenie postępowania egzekucyjnego w trzecią instancję postępowania administracyjnego. Organ prawidłowo ustalił, że określony w wymienionej powyżej decyzji obowiązek rozbiórki ogrodzenia działki nr 2 w K. nie został wykonany i ten fakt obligował go do przeprowadzenia postępowania zmierzającego do przymuszenia strony zobowiązanej do wykonania orzeczonego obowiązku. Podkreślić trzeba, że zastosowany w sprawie środek, co już podkreślono, ma charakter przymuszający, czyli przewidziana grzywna stanowi formę ekonomicznej presji mającej na celu skłonienie strony zobowiązanej przez dolegliwość finansową do wykonania nałożonego obowiązku. Charakter ten potwierdza dodatkowo przepis art. 125 cytowanej ustawy, zgodnie z którym "w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenie podlegają umorzeniu". Nie znajduje w świetle powyższego uznania za uzasadniony zarzut niewłaściwego ustalenia wysokości nałożonej grzywny. Jak wskazał organ odwoławczy, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, aby grzywna odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania orzeczonego obowiązku (w tym przypadku rozbiórki ogrodzenia) powinna być nałożona w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość zmobilizowała do realizacji nakazu rozbiórki. Nie może zatem wysokość takiej grzywny być niższa od realnego kosztu wykonania nakazu rozbiórki. Przy tym należy podkreślić, że zastosowanie grzywny w celu przymuszenia powoduje tylko powstanie po stronie zobowiązanego zagrożenia wyegzekwowania określonej w postanowieniu kwoty grzywny. Zagrożenie to powstaje jednak wyłącznie w przypadku dalszego niewykonywania nałożonego obowiązku, czyli dalszego braku rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia. Jak stwierdził sam skarżący w zażaleniu, ogrodzenie nie jest urządzeniem o trwałym charakterze, wykonane jest z materiałów, które nie wymagają znacznego nakładu pracy do dokonania rozbiórki. Zatem koszt takiej rozbiórki nie jest zbyt wysoki. W ocenie samego skarżącego koszt wykonania przedmiotowej rozbiórki jest zdecydowanie niższy niż nałożona grzywna. Stąd w dobrze pojętym interesie skarżącego jest wykonanie nałożonego nań obowiązku. Wówczas na podstawie art. 125 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia, podlegają umorzeniu. Z kolei grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą być zwrócone w całości lub w części za zgodą organu wyższego stopnia na mocy art. 126 cytowanej ustawy. Uwzględniając powyższe, wbrew stanowisku skarżącego grzywna w celu przymuszenia jest środkiem mniej uciążliwym dla zobowiązanego, niż np. wykonanie zastępcze. Wykonanie zastępcze pociąga bowiem za sobą nieodwracalne dla zobowiązanego skutki natury finansowej (tj. wiążące się ze ściągnięciem kwoty wykonania zastępczego - art. 128 § 2 omawianej ustawy). Dlatego też środkiem egzekucyjnym stosowanym w egzekucji obowiązków wynikających z przepisów prawa budowlanego jest w pierwszym rzędzie grzywna w celu przymuszenia a dopiero w przypadku nieskuteczności tego środka organ egzekucyjny powinien zastosować wykonanie zastępcze, jako środek bardziej dolegliwy dla zobowiązanego. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie stwierdzając naruszenia prawa przez organ odwoławczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.