II SA/Gl 974/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch, Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 lutego 2024 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 11 kwietnia 2023 r. nr SKO.IV/424/594/2023 w przedmiocie dodatku węglowego uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z 11 kwietnia 2023 r. nr SKO.IV/424/594/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy J. z 30 grudnia 2022 r., nr [...] odmawiającą skarżącej przyznania dodatku węglowego. W uzasadnieniu przedstawiło następujący stan faktyczny. 28 listopada 2022 r. skarżąca złożyła wniosek o wypłatę dodatku węglowego. W składzie rodziny wymieniła osoby z nią zameldowane to jest dwie córki, a jako główne źródło ogrzewania podała kocioł na paliwo stałe. Dodatkowo 8 grudnia 2022 r. poinformowała, że jedna z córek przebywa poza granicami kraju, a budynek, w którym dalej jest zameldowana do 30 listopada 2022 r. nie został podzielony na odrębne lokale mieszkalne. Ponieważ organ ustalił, że dla tego adresu jeden dodatek już przyznano na podstawie złożonego przez A. W. (brata skarżącej) wniosku o dodatek węglowy przeprowadzony został wywiad środowiskowy. Ze sporządzonej notatki służbowej wynikało, że skarżąca wraz z jedną z córek zajmuje na parterze odrębny lokal mieszkalny z wydzieloną kuchnią i łazienką. Rodzina współdzieli kocioł na paliwo stałe zasilane węglem. Wejście do mieszkania jest oddzielne. Decyzją z 30 grudnia 2022 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 2 ust. 1, ust. 2, ust. 6, ust. 15 i ust. 16, art. 3 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz.U. z 2022 r., poz. 1692 ze zm.), art. 104 § 1, art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.) Wójt Gminy J. odmówił skarżącej przyznania dodatku węglowego. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w przypadku gospodarstwa wieloosobowego dodatek węglowy przyznawany jest wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. W niniejszej sprawie pierwszy wniosek złożył brat skarżącej, który otrzymał już dodatek węglowy. Nie zgadzając się z powyższym skarżąca złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej, w którym powołała się na aktualny stan prawny oraz fakt, że w budynku pod adresem S. [...] zamieszkują dwa odrębne gospodarstwa domowe. Skarżąca z córką tworzą odrębne gospodarstwo domowe w stosunku do gospodarstwa domowego prowadzonego samodzielnie przez jej brata. Zaskarżoną decyzją z 11 kwietnia 2023 r. nr SKO.IV/424/594/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W jej motywach podało, że w przypadku zamieszkiwania wielu gospodarstw pod jednym adresem otrzymują one jeden dodatek węglowy, przyznawany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy z jednoczesną możliwością przyznania dodatków węglowych dla kilku gospodarstw domowych, jeżeli do 30 listopada 2022 r. nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania. Oznacza to jednak konieczność podjęcia określonych działań po stronie wnioskodawcy. W konsekwencji wnioskodawca powinien wykazać się inicjatywą i wskazać organowi, że niemożliwe było ustalenie odrębnego adresu w terminie do 30 listopada 2022 r. Przyznanie dodatku węglowego jest bowiem możliwe jedynie w sytuacji, gdy podjęte zostały kroki formalne, prowadzące do nadania odrębnego adresu miejsca zamieszkania i przedstawiono np. zaświadczenie o samodzielności lokalu lub kopię złożonego wniosku o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu. Dowodem takim może być również oświadczenie wnioskodawcy o niemożliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania w terminie do 30 listopada 2022 r. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyżej wymienione oświadczenie nie może jednak ograniczać się do samego stwierdzenia niemożliwości ustalenia odrębnego adresu, ale powinno zawierać przyczyny danego stanu rzeczy. Tymczasem w aktach sprawy znajdowało się oświadczenie z 8 grudnia 2022 r., z którego wynikało jedynie, że skarżąca nie zdążyła dokonać podziału budynku na lokale mieszkalne do 30 listopada 2022 r. Wobec powyższego 22 lutego 2023 r. zwrócono się do skarżącej o wskazanie powodów, dla których niemożliwe było ustalenie w terminie do 30 listopada 2022 r. odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla lokalu, w którym zamieszkuje. Pismem z 6 marca 2023 r. skarżąca poinformowała, że zamieszkuje w domu jednorodzinnym w S. pod nr [...]. Tak było również w terminie do 30 listopada 2022 r. Adres był taki sam. Pod tym adresem mieszka od urodzenia. Wyjaśnienia te organ uznał za niewystarczające do zastosowania w sprawie art. 2 ust. 3c -3e ustawy z 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz.U. z 2023 r., poz. 141 ze zm.). Dlatego stanowisko organu I instancji odmawiające skarżącej przyznania dodatku węglowego przyjął jako prawidłowe. W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła SKO naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy to jest: - art. 2 ust. 3c i ust. 3d ustawy o dodatku węglowym przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to przez przyjęcie przez organy obu instancji błędnej interpretacji, według której wskazane przepisy mają zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy pod jednym adresem mieszka więcej niż jedno gospodarstwo, ale wyłącznie w lokalach, dla których nadano odrębne numery porządkowe, podczas gdy istotne jest ustalenie czy doszło do faktycznego (np. pionowego) podziału budynku, w wyniku którego gospodarują dwa odrębne gospodarstwa domowe, stwierdzone przez organ w drodze wywiadu środowiskowego; - art. 2 ust. 3c i ust. 3d ustawy o dodatku węglowym przez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy pod jednym adresem, tj. w domu jednorodzinnym w S. pod nr [...] w odrębnych lokalach zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, w tym gospodarstwo domowe prowadzone przez skarżącą; - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i dowolną ocenę dowodów, tj. w szczególności pominięcie, że w trakcie przeprowadzonego 8 grudnia 2022 r. wywiadu środowiskowego ustalono, że skarżąca zamieszkuje lokal mieszkalny na parterze z wydzieloną kuchnią i łazienką, a rodzina współdzieli kocioł na paliwo stałe zasilane węglem oraz, że wejścia do obu mieszkań są oddzielne, co doprowadziło organ II instancji do całkowicie błędnego utrzymania w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy organ II instancji był obowiązany uchylić decyzję organu I instancji i orzec co do istoty sprawy przyznając skarżącej prawo do dodatku węglowego; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego zastosowanie przez organ II instancji i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy istniały podstawy do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., tj. uchylenia decyzji organu I instancji i orzeczenia co do istoty sprawy, ewentualnie uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozstrzygnięcia; - art. 80 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, podczas, gdy organ administracji publicznej dokonał błędnych ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wydanej decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu skargi podniosła, że od 3 listopada 2022 r. ustawa z 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2236) wprowadziła istotny wyjątek w art. 2 ust. 3c ustawy o dodatku węglowym, zgodnie z którym w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i ust. 3b ustawy do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła. Tym samym ustawodawca zdecydował się na odejście od formalistycznej i rygorystycznej zasady "jeden adres, jeden dodatek". Co istotne nie uzależnił udzielenia wsparcia w zakupie paliwa stałego od podjęcia przez wnioskodawcę jakichkolwiek "kroków formalnych" prowadzących do nadania odrębnego adresu miejsca zamieszkania, czy posiadania odrębnego numeru budynku/lokalu. Gdyby tak było to ustawodawca wprost wskazałby na taki obowiązek. Nie uzależnił też przyznania świadczenia od "wykazania się inicjatywą" przez wnioskodawcę, albowiem ust. 3c i połączony z nim ust. 3d ustawy o dodatku węglowym (skarżąca błędnie podała art. 3c i art. 3d) skierowany jest do organu, a nie do wnioskodawcy. Tym samym wykładnia rozszerzająca polegająca na mnożeniu przez organ dodatkowych obowiązków po stronie wnioskodawcy jest niedopuszczalna. W ocenie skarżącej także ewentualna kolizja wniosków złożonych przez różne gospodarstwa domowe zamieszkujące pod tym samym adresem nie stanowi podstawy do odmowy przyznania świadczenia, gdyż jedynym kryterium decydującym o przyznaniu świadczenia dla dwóch gospodarstw domowych znajdujących się pod tym samym adresem powinno być ustalenie w drodze wywiadu środowiskowego, czy faktycznie w danym budynku są dwa odrębne gospodarstwa domowe, czy też nie. Tymczasem organy obu instancji bezprawnie uzależniły przyznanie wsparcia od przesłanki, która nie została wyartykułowana przez ustawodawcę pomijając, że skarżąca prowadzi odrębne gospodarstwo w odrębnym lokalu mieszkalnym, które ma własną kuchnię, łazienkę i osobne wejście. W oparciu o tak postawione zarzuty skarżąca, powołując się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit c oraz art. 145a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a") wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, w tym zobowiązanie Wójta Gminy J. do wydania w określonym terminie decyzji przyznającej skarżącej prawo do dodatku węglowego bądź uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zajął w tej sprawie następujące stanowisko. Skarga jest uzasadniona. Stan faktyczny został ustalony w sprawie w następujący sposób. W budynku wskazanym przez Skarżącą we wniosku o przyznanie dodatku węglowego, pod jednym adresem zamieszkania, zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, spełniające warunki z art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy (prowadzone przez osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące). Lokal, w którym zamieszkuje gospodarstwo domowe skarżącej posiada własną kuchnię, łazienkę i dwa pokoje z odrębnym wejściem. W budynku tym funkcjonuje jedno współdzielone źródło ciepła dla dwóch gospodarstw domowych. Skarżąca nie złożyła wniosku o ustanowienie odrębnego adresu zamieszkania dla swego gospodarstwa domowego. Ten stan faktyczny należy "przymierzyć" do stanu prawnego, a jest on następujący. Dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, ... gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561, 1576, 1967 i 2456), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy (art. 2 ust. 1 ustawy). Może to być gospodarstwo jednoosobowe, prowadzone przez osobę fizyczną samotnie zamieszkującą i gospodarującą, lub wieloosobowe prowadzone przez osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (art. 2 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy). Zasadą jest jeden dodatek dla jednego gospodarstwa domowego. Wyjątkiem sytuacja, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, wówczas jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem (art. 2 ust. 3a ustawy). Należy przez to rozumieć, że gospodarstwo domowe może otrzymać dodatek węglowy o ile posiada własny adres miejsca zamieszkania. Od zasady tej można odstąpić w warunkach wskazanych w art. 2 ust. 3c ustawy, czyli W przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła. Jeżeli warunki wynikające z tego przepisu są spełnione, to możliwe jest przyznanie dodatku węglowego dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego zamieszkującego pod jednym adresem. Jak zatem należy rozumieć ów warunek polegający na tym, że w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach. Zdaniem Sądu odpowiedź na to pytanie polega na ustaleniu warunków faktycznych i prawnych, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego i obowiązującego prawa było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla gospodarstwa domowego Skarżącej. Nie wynika z tych przepisów warunek przedstawiony przez orzekające w sprawie organy, jakoby chodziło o to, czy wnioskodawca wystąpił do właściwego organu o ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla swego gospodarstwa domowego. Takiego zapisu tam nie ma. Rolą organów jest zatem samodzielna ocena tej kwestii z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego. Organy nie mogą od zadania tego odstąpić z tego powodu, że Skarżąca nie wystąpiła o nadanie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla jej gospodarstwa domowego, bo równie dobrze mogła nie wystąpić z tego powodu, że w świetle obowiązującego stanu prawnego otrzymanie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla jej gospodarstwa domowego nie było możliwe. Jeżeli zatem okaże się, że przy spełnieniu warunków z art. 2 ust. 3c ustawy (pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe w odrębnych lokalach, które posiadają odrębne lub współdzielone źródło ciepła) i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem, to otwiera się droga do zastosowania przepisu art. 2 ust. 3d i przyznania dodatku węglowego w drodze decyzji administracyjnej dla gospodarstwa domowego, które nie posiada odrębnego adresu miejsca zamieszkania. Jeśli natomiast okaże się, że nie było przeszkód dla ustalenia w terminie do 30 listopada 2022 r. odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem, ale prowadzący to gospodarstwo nie wystąpił ze stosownym wnioskiem wszczynającym postępowanie w tym przedmiocie, to w grę wchodzi zasada z art. 2 ust. 3a i 3b - jeden dodatek węglowy dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem, wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. Jest jeszcze jeden warunek, co do którego organy nie zajęły jasnego stanowiska, mianowicie lokal wnioskodawcy musi być odrębnym lokalem, co wynika z treści art. 2 ust. 3c ustawy. Pojęcie "odrębnego lokalu" zostało wyjaśnione w orzecznictwie sądów administracyjnych jako cecha samodzielności, polegająca na tym, że ...funkcjonalnie nie stanowi on części składowej innego lokalu, a korzystanie z niego nie wiąże się z koniecznością korzystania z pomieszczeń znajdujących się w innym lokalu. Należy zatem interpretować warunek "zamieszkiwania pod jednym adresem w odrębnych lokalach" w kontekście odrębności lokalu w sensie funkcjonalnym. O tym, czy dany lokal może być uznany za samodzielny decyduje jego wydzielenie trwałymi ścianami, swobodny dostęp do niego właściciela czy mieszkańca oraz możliwość korzystania z niego bez wymogu korzystania z innych samodzielnych lokali, co oznacza przeznaczenie lokalu do wyłącznego użytku jego właściciela, mieszkańca (z wyroku WSA w Poznaniu z 14 września 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 465/23). Z przedstawionych tu względów Sąd uznał, że orzekające w sprawie organy naruszyły prawo materialne przez wadliwą wykładnię przepisu art. 2 ust. 3c ustawy oraz art. 7 k.p.a. Stało się to podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Rozstrzygając sprawę ponownie organy wezmą pod uwagę przedstawioną tu wykładnię przepisów prawa.