II SA/Gl 975/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Beata Malcharek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2008r. sprawy ze skargi Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dokonania oceny stanu technicznego obiektu oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. w dniu [...] roku wszczął postępowanie administracyjne w związku ze złym stanem technicznym budynku mieszkalno – usługowego, położonego w S. przy ul. [...] (oficyna). W toku postępowania, po przeprowadzeniu oględzin, organ pierwszej instancji wydał w dniu [...] roku postanowienie Nr [...] . Postanowienie to wydane zostało w oparciu o art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) i nakładało na obecnie skarżącego Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych w S., jako na zarządcę budynku, sporządzenie ekspertyzy technicznej tego budynku, a ponadto obowiązek zdemontowania nieprawidłowego pokrycia dachowego i wzmocnienia uszkodzonych elementów konstrukcji dachowej. W zażaleniu na to postanowienie skarżący wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wskazał, że przedmiotowy budynek jest budynkiem prywatnym, a skarżący wykonuje jedynie czynności administracyjne na zlecenie Gminy S. Zarzucił naruszenie art. 68 Prawa budowlanego, gdyż przed wydaniem ekspertyzy nakazano wykonanie wszystkich robót zabezpieczających. Podniósł ponadto, że nie posiada środków finansowych, ani też zezwolenia Gminy na wydatkowanie takich środków na prywatny budynek. Zarzucił, że ani Gmina, ani właściciel nie byli uczestnikami postępowania. Rozpoznając to zażalenie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] roku, Nr [...], uchylił postanowienie organu pierwszej instancji w całości i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż w toku postępowania nie została sprawdzona legitymacja skarżącego do zarządzania nieruchomością. Nie poczyniono żadnych ustaleń w celu stwierdzenia, kto jest aktualnym właścicielem nieruchomości. Ponadto organ odwoławczy wskazał na wadliwość zaskarżonego postanowienia ze względu, iż jako wydane w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego nakazuje wykonanie określonych robót budowlanych, gdy tymczasem takie obowiązki mogą być nałożone na stronę jedynie w formie decyzji wydanej na zasadzie art. 66 lub 68 Prawa budowlanego. Rozpoznając sprawę ponownie organ pierwszej instancji w dniu [...] roku wydał kolejne postanowienie w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego (Nr [...]), którym nakazał skarżącemu sporządzenie ekspertyzy technicznej, określając jednocześnie, co ekspertyza ta winna zawierać. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że ustalono zły stan techniczny, a z przedłożonej przez skarżącego książki obiektu wraz z protokołami z przeprowadzonych okresowych kontroli stanu technicznego budynku nie wynika czy obiekt nadaje się do użytkowania. W zażaleniu na to postanowienie skarżący zarzucił, że organ pierwszej instancji nie wykonał zaleceń organu odwoławczego, a mianowicie nie ustalił czy skarżący jest zarządcą, czy też jedynie administratorem budynku. W dalszej części powtórzono wcześniejsze kwestie związane z brakiem środków finansowych i charakterem sprawowanych funkcji administracyjnych w stosunku do przedmiotowego budynku. Rozpoznając zażalenie organ odwoławczy zaskarżonym w niniejszym postępowaniu postanowieniem utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] roku. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podzielił ustalenia organu pierwszej instancji co do stanu technicznego budynku. Dokonał ponadto własnych ustaleń co do charakteru sprawowanego przez skarżącego zarządu. Wskazał bowiem, że zakres sprawowanego zarządu wynika ze statutu skarżącego, którego odpis dołączono do akt sprawy. Ponadto sam skarżący nie kwestionował pełnienia tej funkcji, co wynika z treści protokołu z kontroli z dnia [...] roku. Skarżący jako zarządca prowadzi książkę obiektu zgodnie z art. 64 Prawa budowlanego. Również z aktualnego wypisu z rejestru gruntów wynika, iż skarżący jest zarządcą wymienionym w rubryce "inni władający działkami". Dodatkowo podniesiono, że skarżący nie jest w stanie wskazać właścicieli nieruchomości. Sam w toku postępowania dokonał częściowego remontu dachu, a są to czynności, które przekraczają zwykłe administrowanie. Wskazano także, że brak osobowości prawnej skarżącego w świetle art. 29 kpa pozostaje bez znaczenia dla oznaczenia go jako adresata postanowienia. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje natomiast kwestia braku środków i sposobu finansowania koniecznych do wykonania robót i sporządzenia ekspertyzy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Wskazał, iż na podstawie decyzji z dnia [...] roku Urząd Miejski w S. przekazał na wniosek właściciela przedmiotowy budynek w administrację Miejskiemu Zarządowi Budynków Mieszkalnych w S. m.in. na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 9 czerwca 1959 roku w sprawie przejmowania budynków w zarząd państwowy (Dz.U. Nr 38, po. 237). Po wejściu w życie w 1990 roku ustaw reformujących ustrój samorządu terytorialnego skarżący stał się przedsiębiorstwem komunalnym, zaś zobowiązania i wierzytelności dotychczasowych organów stały się zobowiązaniami i wierzytelnościami właściwych gmin. Skarżący kontynuował zatem administrowanie budynkiem. Skarżący wnioskuje z powyższego, że to Gmina włada przedmiotową nieruchomością i to nie samoistnie lecz w imieniu właściciela . O tym, że skarżący nie może zarządzać nieruchomością, a jedynie nią administrować świadczą przepisy o samorządzie gminy, które uniemożliwiają samodzielne ustalanie wysokości czynszu, podejmowanie samodzielnych decyzji w sprawie remontów kapitalnych budynków, przekroczeniu planu finansowego, uzyskaniu kredytu bankowego. Skarżący działa wyłącznie w ramach zwykłego zarządu i jest uzależniony w swych działaniach od organów miasta. W konkluzji skarżący wywodzi, że nie jest zarządcą przedmiotowego budynku, co uzasadnia jego skargę. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organ wskazał ponadto, iż skarżący działa w imieniu Gminy S. w zakresie uregulowanym w statucie jak i w udzielonym Dyrektorowi pełnomocnictwie. Nie wskazano natomiast innego dysponenta budynku, aniżeli Gmina S. Wskazano ponadto na przypadki innych nieruchomości, w których skarżący bezspornie pełni funkcję zarządcy. Na rozprawie w dniu 28 lutego 2008 roku pełnomocnicy stron podtrzymali swoje dotychczasowe stanowiska. Dodatkowo pełnomocnik organu złożył do akt pismo Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. z dnia [...] roku adresowane do Prezydenta Miasta S., z którego treści wynika możliwość ponoszenia przez Gminę wydatków na prace remontowo-zabezpieczające wyszczególnione w decyzji organu nadzoru budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowane w niniejszej sprawie postanowienie jest w ocenie składu orzekającego zgodne z prawem. Na wstępie zauważyć przyjdzie, że zgodnie z art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym. Obowiązek utrzymania obiektu budowlanego zgodnie z tą zasadą spoczywa na jego właścicielu lub zarządcy (art. 61 Prawa budowlanego). Obiektem budowlanym, o którym mowa w powołanych przepisach jest bez wątpienia przedmiotowy budynek (art. 3 pkt 1 lit. a/ Prawa budowlanego). W świetle takich unormowań prawnych nie może budzić wątpliwości, że egzekwowanie obowiązku należytego utrzymania budynku dokonuje się w stosunku do właściciela lub zarządcy. Wątpliwości może nasuwać kolejność wyboru adresata nakładanych przez właściwe organy obowiązków w tym zakresie, jednakże w niniejszej sprawie problem ten nie występuje z uwagi na okoliczność braku ustalenia bądź wskazania aktualnego właściciela nieruchomości. Adresatem zatem tych norm pozostaje w niniejszej sprawie wyłącznie zarządca. Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie jest tzw. postanowieniem dowodowym wydanym w oparciu o art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Przepis ten co prawda przewiduje szerszy krąg adresatów takiego postanowienia, jednak z uwagi na przedmiot prowadzonego postępowania będzie on ograniczony również do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego – w tym przypadku ze wskazanych wyżej przyczyn – do zarządcy obiektu. Poza sporem pozostaje stan techniczny budynku, który uzasadnia wątpliwości, o których mowa w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Sporne w niniejszej sprawie jest natomiast to, czy skarżący jest zarządcą obiektu budowlanego w rozumieniu powołanych przepisów Prawa budowlanego. Rozstrzygając ten spór należy wskazać, że bez znaczenia jest okoliczność, iż skarżący nie posiada osobowości prawnej. Zgodnie bowiem z art. 29 kpa stroną w postępowaniu administracyjnym mogą być również jednostki nie posiadające osobowości prawnej w przypadku samorządowych jednostek organizacyjnych. Taką właśnie jednostką jest skarżący. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 roku, Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) gmina może tworzyć jednostki organizacyjne w celu wykonywania zadań własnych. Do takich zadań należą między innymi zadania z zakresu gospodarki nieruchomościami (art. 7 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy). Status skarżącego jako takiej właśnie jednostki potwierdza również treść § 2 Statutu MZBM w S. W takim ujęciu skarżący ma przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. W ocenie Sądu nie ulega także wątpliwości, że skarżący jest w istocie zarządcą przedmiotowego obiektu budowlanego w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Przepisy tego prawa nie definiują instytucji zarządcy. Przyjąć zatem należy, że zarządzanie nieruchomością polega na wykonywaniu czynności określonych w art. 185 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 roku, Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), do których należy w szczególności zapewnienie właściwej gospodarki ekonomiczno-finansowej nieruchomości, zapewnienie bezpieczeństwa użytkowania i właściwej eksploatacji nieruchomości, zapewnienie właściwej gospodarki energetycznej w rozumieniu przepisów Prawa energetycznego, bieżące administrowanie nieruchomością, utrzymanie nieruchomości w stanie niepogorszonym zgodnie z jej przeznaczeniem, a także uzasadnione inwestowanie w nieruchomość. W niniejszej sprawie poza sporem pozostać musi, co przyznaje sam skarżący, że przedmiotowa nieruchomość została przejęta w zarząd, w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami, w [...] roku przez Urząd Miejski, zaś na mocy zmiany przepisów ustrojowych jego kontynuatorem jest obecnie Gmina S. Z kolei zadania Gminy w tym zakresie realizuje skarżący na mocy powołanych przepisów samorządowych, zaś zakres przedmiotowy tych zadań precyzuje § 5 Statutu skarżącego. Zarzut skarżącego, że decyzja z dnia [...] roku, na mocy której przekazano ówczesnemu MZBM w S. przedmiotową nieruchomość jedynie w administrowanie, a nie w zarząd, jest o tyle nieuzasadniony, że z samej treści tej decyzji wynikało, że "zarząd budynkiem należy prowadzić zgodnie z § 8 rozporządzenia". Chodzi tu o § 8 powołanego już rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 9 czerwca 1959 roku w sprawie przejmowania budynków w zarząd państwowy. Przepis ten stanowił m.in., że właściwy do spraw gospodarki mieszkaniowej organ prezydium rady narodowej po przejęciu budynku w zarząd obowiązany jest prowadzić ten zarząd zgodnie z przepisami normującymi sprawowanie zarządu budynków mieszkalnych. Przepisami, do których odsyłał były natomiast przepisy art. 65 i nast. ustawy z dnia 30 stycznia 1959 roku – Prawo lokalowe (Dz.U. Nr 10, poz. 59 z późn. zm.). W świetle powyższych rozważań za prawidłowe należy uznać ustalenie przez organ odwoławczy, że skarżący jest zarządcą, o którym mowa w obecnie obowiązujących przepisach ustawy Prawo budowlane. Niezależnie od powyższego, z uwagi na podnoszoną przez skarżącego okoliczność braku po jego stronie środków finansowych na realizację obowiązków wynikających z przepisów Prawa budowlanego, wskazać przyjdzie, że w postępowaniu mającym na celu kontrolę prawidłowości utrzymania obiektu budowlanego, zmierzającym do usunięcia nieprawidłowości w tym zakresie, organ administracji nie bada przyczyn, które doprowadziły do tego, że obiekt jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu lub bezpieczeństwu mienia jak i kto ponosi odpowiedzialność za tenże stan. Ujawniając taki stan organ nadzoru budowlanego do właściciela bądź zarządcy budynku kieruje nakaz usunięcia nieprawidłowości. Organ administracji nie jest przy tym związany brakiem ujęcia kosztów remontów w planie finansowym jak i brakiem tych środków po stronie skarżącego, bowiem organ ten nie rozstrzyga o sposobach finansowania wykonania robót, a jedynie o obowiązku usunięcia niewłaściwego stanu technicznego budynku. Uprawnienie organu administracji wynikające z wymienionych wcześniej przepisów Prawa budowlanego stanowi podstawę do ingerencji w działanie właściciela czy zarządcy budynku niezależnych od jego woli i brak stosownych środków finansowych nie mógł być przesłanką negatywną dla wydania zaskarżonego postanowienia. Na marginesie wskazać jedynie można, że z przytoczonych wyżej przepisów samorządowych wynika, że utrzymanie nieruchomości, jako, że mieści się w pojęciu gospodarki nieruchomościami, należy do zadań własnych gminy i to na niej spoczywa obowiązek zapewnienia środków na ten cel. Poza granicami niniejszej sprawy i poza kompetencją organów orzekających pozostaje natomiast kwestia ewentualnego rozliczenia kosztów utrzymania nieruchomości z jej właścicielem. Za zasadny natomiast należy uznać zarzut skarżącego, że postanowienie organu pierwszej instancji wydane po ponownym rozpatrzeniu sprawy nie uwzględnia wcześniejszych zaleceń organu odwoławczego. Uchybienie to jednak nie miało w ocenie Sądu istotnego wpływu na wynik sprawy. W istocie bowiem organ prawidłowo wskazał adresata postanowienia i prawidłowo zastosował w stosunku do niego przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Braki te zostały zresztą uzupełnione i wyjaśnione przez organ odwoławczy w postępowaniu zażaleniowym. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sąd administracyjny uchyla zaskarżone postanowienie z przyczyn formalnych jedynie wtedy, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z przytoczonych wyżej rozważań i przyczyn skarga nie mogła zostać uwzględniona przez Sąd i jako taka podlega oddaleniu na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.