II SA/Gl 976/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2019 r. sprawy ze skargi P.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. nr [...]. Decyzją nr [...] z dnia [...] Prezydent Miasta R. przyznał P. W. (W.) (strona, odwołujący, skarżący) świadczenie wychowawcze na dziecko – D. W. w wysokości 500 zł miesięcznie. Z kolei decyzją nr [...] z dnia [...] przywołując w podstawie prawnej art. 2 pkt 11, pkt 13 i pkt 16, art. 8 ust. 2, art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1851 ze zm.) uchylił własną, powyżej wymienioną, decyzję (tj. decyzję nr [...] z dnia [...]) podnosząc w uzasadnieniu, że powyższe świadczenie nie przysługuje osobie samotnie wychowującej dziecko, gdy nie zostało ustalone na rzecz tego dziecka od jego rodzica świadczenie alimentacyjne, a taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] Prezydent Miasta R., działając na podstawie art. 8 ust. 1 i ust. 2, art. 10 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 w związku z art. 2 pkt. 11 , art. 20 ust. 1, art. 25 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci ustalił, że w okresie od 1 października 2017 r. do 31 lipca 2018 r. strona pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze w łącznej kwocie 5.000,00 zł na D. W. i zażądał zwrotu nienależenie pobranych świadczeń wraz z odsetkami. W uzasadnieniu organ przypomniał, że zgodnie z art. 25 ust. 2 pkt 1 cytowanej ustawy za nienależnie pobrane świadczenia należy uznać świadczenia wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczenia wychowawczego. W niniejszej sprawie okolicznością powodującą utratę do świadczenia wychowawczego na rzecz dziecka, jest fakt, iż strona nie posiada zasądzonych świadczeń alimentacyjnych na rzecz córki. Organ wyjaśnił, że stronie ustalono prawa do świadczenia wychowawczego w okresie od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r. Składając wniosek o świadczenie strona podała, iż stanowi rodzinę z żoną i dwiema córkami – P. i D. W dniu 14 sierpnia 2018 r. do akt strona dołączyła kserokopię wyroku rozwodowego z dnia [...] (prawomocny z dniem 28 września 2017 r.), w którym stwierdzono, że władza rodzicielska nad małoletnimi córkami powierzona została obojgu rodzicom, przy czym miejscem ich zamieszkania jest każdorazowe miejsce zamieszkania ojca. Nie określono jednak faktu zasądzenia świadczeń alimentacyjnych od matki na rzecz dzieci. Odwołując się do art. 8 ust. 2 omawianej ustawy organ stwierdził, że świadczenie wychowawcze na dane dziecko nie przysługuje, jeżeli osobie samotnie wychowującej dziecko nie zostało ustalone świadczenie alimentacyjne, z wyjątkami określonymi w przepisie. Stąd też z uwagi na samotne wychowywanie córek przez stronę i brak zasądzonych alimentów na ich rzecz od matki nie zostały spełnione przesłanki warunkujące przyznanie wnioskowanych świadczeń, dlatego zgodnie z art. 25 ust. 2 pkt 1 ustawy świadczenia wypłacone w okresie od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r. w łącznej kwocie 5.000,00zł należy uznać za nienależne. Odwołanie od powyższej decyzji pismem z dnia 1 kwietnia 2019 r., złożył P. W. Wniósł o uchylenie skarżonej decyzji jako niewłaściwej i niezgodnej z przepisami. Podniósł, iż wyrokiem Sądu Okręgowego w G. władzę rodzicielską powierzono obojgu rodzicom, przy czym miejsce zamieszkania córek oznaczono przy ojcu. Wyjaśnił, że nie jest osobą samotnie wychowującą córki, gdyż ustalił z byłą żoną, że wychowują dzieci wspólnie. Dodatkowo podniósł, iż wnioskował o świadczenie 500+ na swoje drugie dziecko, a nie na pierwsze. Wyjaśnił, iż nie pozywał matki swoich córek o alimenty, gdyż wypracowane w czasie mediacji ustalenia sprawdzają się, dobrze funkcjonują i zapewniają bezkonfliktowe wychowanie córek z ich matką. Dodał, że powołany przez organ przepis art. 8 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci obowiązuje tylko wtedy, gdy chodzi o świadczenie na pierwsze dziecko, podczas gdy w jego przypadku - młodsza córka D. jest drugim jego dzieckiem. Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, działając m.in. na podstawie art 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (t.jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096) utrzymało w mocy decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego oraz przytoczył przywoływane w sprawie przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Pokreślił, iż odwołujący w decyzji o przyznaniu przedmiotowego świadczenia został pouczony o obowiązku zgłoszenia organowi zmian w liczbie członków rodziny, a mimo to nie powiadomił organu o zmianie sytuacji rodzinnej. Stąd też bezsprzecznie wystąpiła w sprawie przesłanka nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego wskazana w art. 25 ust. 2 pkt 1 cytowanej ustawy, co z kolei determinuje zwrot wypłaconego świadczenia we wskazanej w decyzji organu pierwszej instancji wysokości. Organ odwoławczy stwierdzając prawidłowość zakwestionowanej decyzji, nie znalazł okoliczności i podstaw do jej uchylenia. Wobec powyższego należało w sprawie orzec jak w sentencji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, reprezentowany przez pełnomocnika, skarżący wnosząc o jej uwzględnienie domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, względnie o uchylenie decyzji obu organów oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenia kosztów postępowania Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego - ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, tj.: - art. 8 ust. 2 poprzez błędne zastosowanie tego przepisu, ewentualnie jego nieprawidłową wykładnię i uznanie, że w niniejszej sprawie zaistniały negatywne przesłanki przyznania świadczenia wychowawczego, - art. 25 ust. 2 pkt 1 poprzez błędne jego zastosowanie w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego, oraz naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia sprawy, niezebranie pełnego materiału dowodowego, niedokładne wyjaśnienie sytuacji osobowej rodziny skarżącego w następstwie czego nastąpił błąd w ustaleniach faktycznych w zakresie, w jakim organ nie uwzględnił faktu, że przyznane świadczenie 500+ dotyczyło drugiego dziecka skarżącego, a małoletnia córka skarżącego jest wychowywana przez oboje rodziców, pomimo rozwodu. - art. 138 § 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez utrzymanie w mocy wadliwego rozstrzygnięcia. W ocenie skarżącego rozważania organów pierwszej i drugiej instancji dotyczące zaistnienia negatywnej przesłanki przyznania świadczenia wychowawczego określonej w art. 8 ust. 2 ustawy są niecelowe z uwagi na to, że przepis ten ma zastosowanie jedynie wtedy, gdy składany przez rodzica wniosek odnosi się do pierwszego dziecka w rodzinie. W niniejszym przypadku postępowanie dotyczy przyznania świadczenia na drugie dziecko, a wtedy wsparcie przysługuje bez kryterium dochodowego i bez żadnych dodatkowych warunków. Powyższe stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przywołany przez organ art. 8 ust. 2 ma zastosowanie gdy wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego dotyczy pierwszego dziecka. Świadczenie wychowawcze na drugie i kolejne dzieci przyznawany jest bez kryterium dochodowego i dodatkowych warunków. Organ dopuścił się też błędu w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że wniosek dotyczył pierwszego dziecka skarżącego, podczas gdy córka D. jest dzieckiem drugim. W myśl art. 2 ust. 14 ustawy, ilekroć mowa w ustawie o dziecku pierwszym, oznacza to dziecko jedyne lub najstarsze dziecko w rodzinie do ukończenia 18.tego roku życia. Podkreślił, że dalej wychowuje córkę wspólnie z byłą żoną, gdyż Sąd Okręgowy powierzył wykonywanie władzy rodzicielskiej obojgu rodzicom. Dodał, że poprzez błędną interpretację przepisu przez organy zmuszany jest do "sztucznego" pozywania o alimenty matki swoich dzieci celem uzyskania tytułu wykonawczego. Takie rozwiązanie stoi według niego w sprzeczności z zasadami państwa praworządnego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przyznał, że po wniesieniu skargi dokonał powtórnej analizy akt sprawy pod kątem dokonania ewentualnej samokontroli i stwierdził, że organ pierwszej instancji błędnie ustalił, że w sprawie zachodzi przesłanka nienależnie pobranego świadczenia wskazana w art. 25 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Przepis ten ma zastosowanie, gdy świadczenie wychowawcze zostało przyznane prawidłowo i w trakcie jego pobierania wystąpią okoliczności uzasadniające ustanie lub zawieszenie prawa do świadczenia wychowawczego albo wstrzymanie wypłaty tego świadczenia, jeżeli osoba pobierająca to świadczenie została pouczona o braku prawa do jego pobierania. W przedmiotowej sprawie przed wydaniem decyzji wystąpiła okoliczność uzasadniającą odmowę przyznania świadczenia wychowawczego (wyrok Sądu Okręgowego I Wydział Cywilny w G. z dnia [...] r.), a stąd zdaniem organu przesłanka z art. 25 ust. 2 pkt 1 ustawy nie wystąpiła w sprawie. Wobec wydania z naruszeniem przepisu art. 25 ust. 2 pkt 1 ustawy decyzji organu pierwszej instancji, nieprawidłowa również pozostaje decyzja organu drugiej instancji utrzymującą ja w mocy. Nie jest jednak możliwe uwzględnienie skargi w całości zgodnie z art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż Kolegium nie podziela stanowiska skarżącego dotyczącego naruszenia art. 8 ust. 2 cytowanej ustawy. W ocenie Kolegium przepis ten nakłada na osobę samotnie wychowującą dziecko obowiązek ustalenia w drodze sądowej alimentów na rzecz dziecka od drugiego z rodziców niezależnie czy wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego dotyczy pierwszego czy kolejnego dziecka. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrują sprawę, zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U z 2018 r., poz. 1302, ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi przez sąd następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit. powołanej powyżej ustawy) Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Kolegium oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Podstawę materialnoprawną kontrolowanego rozstrzygnięcia Kolegium stanowią przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (obecnie: t.jedn. Dz.U. z 2018, poz. 2134). Celem tej regulacji jest udzielenie przez Państwo rodzicom (opiekunom) dzieci pomocy w wychowaniu dzieci w formie częściowego pokrycia wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (świadczenie wychowawcze). Wskazać trzeba, że z dniem 1 lipca 2019 r. przepisy tej ustawy uległy istotnym zmianom wprowadzonym ustawą z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019r., poz. 924), polegającym m.in. na rezygnacji z wymogu spełnienia kryterium dochodowego w przypadku przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w rodzinie. Zgodnie jednak z art. 6 ust 1 pkt. 1 ustawy zmieniającej w sprawach o świadczenia wychowawcze za okres do dnia 30 czerwca 2019 r. stosuje się przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci w dotychczasowym brzmieniu. Zatem Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji jako podstawę materialnoprawną tej kontroli przyjął przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w brzmieniu sprzed nowelizacji. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do sposobu rozumienia art. 8 ust. 2 omawianej ustawy. Kwestią sporną jest to, czy przepis ten dotyczy wyłącznie pierwszego dziecka, w odniesieniu do którego w dotychczasowym stanie prawnym świadczenie wychowawcze przysługiwało po spełnieniu kryterium dochodowego czy ma też zastosowanie, tak jak twierdzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę także do drugiego i kolejnego dziecka w rodzinie. W myśl przywołanego przepisu art. 8 ust. 2 ustawy świadczenie wychowawcze na dane dziecko nie przysługuje, jeżeli osobie samotnie wychowującej dziecko nie zostało ustalone, na rzecz tego dziecka od jego rodzica, świadczenie alimentacyjne na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, chyba że wystąpi jeden z wyjątków określonych w tym przepisie. W ocenie Sądu organy obu instancji błędnie przyjęły, że powyższy przepis znajduje zastosowanie w odniesieniu do świadczenia wychowawczego dotyczącego drugiego i kolejnego dziecka. Świadczenie wychowawcze przysługuje bowiem na każde drugie i kolejne dziecko - bez kryterium dochodowego i dodatkowych warunków, co wynika a contrario z przepisu art. 5 ust. 3 tej ustawy. Przyznanie świadczenia wychowawczego na drugie i kolejne dziecko nie jest uwarunkowane okolicznościami związanymi z dochodem rodziny. Jak zauważono w literaturze (Ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Komentarz pod redakcją Jolanty Blicharz, Jadwigi Glumińskiej-Pawlic i Lidii Zacharko, LEX/el. 2019) wprowadzenie nowego brzmienia art. 8 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci zgodnie z art. 19 ustawy zmieniającej z 7 lipca 2017 r. w odniesieniu do ustalania prawa do świadczeń na okres rozpoczynający się od dnia 1 października 2017 r. uzasadnione było przez Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej realizacją rekomendacji zawartych w "Przeglądzie systemu wsparcia rodzin" mających na celu likwidację nielicznych, aczkolwiek niepożądanych zjawisk, jak deklarowanie niezgodnie ze stanem faktycznym samotnego wychowywania dziecka. W uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (druk sejmowy z 7 czerwca 2017 r. nr 625), na podstawie którego dotychczasową treść art. 8 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oznaczono jak ust. 1 i dodano ust. 2 (art. 15 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin Dz.U. z 2017 r. poz. 1428) wskazano, że: "w związku z napływającymi do Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej sygnałami o pojawiających się przypadkach składania przez rodziców dziecka, którzy nie są małżeństwem, niezgodnych ze stanem faktycznym oświadczeń, że są osobami samotnie wychowującymi dziecko, przede wszystkim w celu wyłączenia drugiego z rodziców ze składu rodziny i jego dochodu, proponuje się wprowadzenie dla osoby deklarującej samotne wychowywanie dziecka wymogu ustalenia alimentów na rzecz dziecka od drugiego rodzica". Zmiany w treści tego artykułu miały zatem zapobiec nadużyciom w zakresie pobierania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. Przepis art. 8 ust. 2 ustawy mający znaczenie przy wnioskach o świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko, które to świadczenie w dotychczasowym stanie prawnym, tzn. sprzed wskazanej na wstępie nowelizacji ustawy, uzależnione jest od dochodu w rodzinie - ma na celu likwidację niepożądanego dla budżetu państwa zjawiska polegającego na deklarowaniu niezgodnie ze stanem faktycznym samotnego wychowywania dziecka w celu wyłączenia drugiego rodzica ze składu rodziny i jego dochodu Mając na względzie przedstawione powyżej argumenty nie budzi wątpliwości Sądu to, że art. 8 ust. 2 omawianej ustawy nie może być stosowany w odniesieniu do drugiego i kolejnego dziecka. Gdyby przyjąć inaczej, to osoba samotnie wychowująca dziecko byłaby dyskryminowana, ponieważ w pełnej rodzinie przyznanie świadczenia wychowawczego na drugie i kolejne dziecko w rodzinie nie jest obwarowane żadnymi warunkami. Takie zresztą stanowisko dominuje w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 25 czerwca 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 386/19 Wojewódzki sad Administracyjny w Krakowie stwierdził, "Przepis art. 8 ust. 2 ustawy z 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci mający znaczenie przy wnioskach o świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko, które to świadczenie uzależnione jest od dochodu w rodzinie, ma na celu likwidację niepożądanego dla budżetu państwa zjawiska polegającego na deklarowaniu niezgodnie ze stanem faktycznym samotnego wychowywania dziecka w celu wyłączenia drugiego rodzica ze składu rodziny i jego dochodu. Ustawodawca, chcąc w ramach pomocniczości państwa położyć ciężar utrzymywania dziecka w pierwszej kolejności na rodziców, powiązał prawo do świadczenia wychowawczego z wyczerpaniem drogi sądowej o zasądzenie świadczeń alimentacyjnych od drugiego rodzica i wykluczył tym samym nieformalne umowy o dobrowolnym płaceniu alimentów. Art. 8 ust. 2 ustawy z 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci stosuje się wyłącznie do wniosku o ustalenie prawa do świadczenia na "pierwsze dziecko", a nie stosuje się do wniosku o ustalenie prawa do świadczenia na "kolejne dziecko"." Potwierdził to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, stwierdzając w wyroku z dnia 23 maja 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 252/19 "Świadczenie wychowawcze przysługuje na każde drugie i kolejne dziecko bez kryterium dochodowego. Podobnie orzeczono też w sprawach o sygn. akt I SA/Wa 601/18, opubl. LEX nr 2556974 i sygn. akt IV SA/Gl 840/18, opubl. LEX nr 2589810). Mając powyższe na względzie przyjąć należało, że w sprawie organy zarówno pierwszej jak i drugiej instancji dopuściły się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 8 pkt 2 omawianej ustawy i w konsekwencji błędne przyjęcie, że znajduje on zastosowanie w sprawie. Stąd też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą. Rozpoznając ponownie sprawę organy uwzględnią ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, które wprost wynikają z przedstawionych powyżej rozważań.