II SA/Gl 976/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Asesor WSA Aneta Majowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 października 2023 r. sprawy ze skargi E. B. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 18 kwietnia 2023 r. nr WINB-WOA.7722.77.2023.MM w przedmiocie obowiązku przedłożenia dokumentów oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej PINB) postanowieniem nr [...] z dnia 20 lutego 2023 r., działając na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm., dalej: p.b.) oraz na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.), nakazał E.B. (dalej: strona, skarżąca) przedłożyć ocenę techniczną wiaty na działce nr ew. [...], poł. w S., gm. [...] (mając na względzie wszystkie uwagi zawarte w uzasadnieniu przedmiotowego postanowienia, dotyczące stanu technicznego, rozwiązań konstrukcyjnych, a także rzeczywistej ilości obiektów), w terminie do 15 kwietnia 2023 r. W uzasadnieniu organ wskazał m. in., że pracownicy organu podjęli czynności kontrolne, podczas których ustalono, że na terenie działki jw. usytuowana jest wiata gospodarcza konstrukcji drewnianej, przykryta blachą trapezową, o wysokości w najwyższym punkcie ok. 4,60 m. Po przeszukaniu archiwum właściwy organ stwierdził, że nie widnieje żadne zgłoszenie, ani decyzja o pozwoleniu na budowę na ten obiekt oraz inne obiekty, które mogłyby znajdować się na przedmiotowej działce. Organ stoi na stanowisku, że jest to jeden obiekt połączony konstrukcyjnie, natomiast właścicielka oświadcza, że są to trzy odrębne wiaty. Wątpliwości pracowników organu budzi też cała konstrukcja obiektu i jej zgodność z zasadami sztuki budowlanej. Podczas kontroli obiekt był wypełniony materiałami budowlanymi, co dodatkowo utrudniało jego ocenę. Zażalenie na postanowienie PINB złożyła strona, zaskarżając je w całości. Zarzucono m. in. wadliwe ustalenia co do stron postępowania, a tym samym naruszenie art. 28 k.p.a. Na tym skupiła swą argumentację. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2023 r., nr WINB-WOA.7722.77.2023.MM, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i wyznaczył datę do 15 czerwca 2023 r. W pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżony akt. W uzasadnieniu wskazano m. in., że ekspertyza techniczna powinna służyć wyjaśnieniu tych kwestii, których pracownicy organu administracji nie są w stanie wyjaśnić samodzielnie. PINB wskazał, iż ma wątpliwości w zakresie ustalenia, czy przedmiotowy obiekt budowlany to jedna wiata, czy też trzy niezależne pod względem konstrukcyjnym wiaty. Zdaniem WINB wątpliwości wskazane przez PINB są uzasadnione, ponieważ ustalenia w tym zakresie determinują tryb postępowania właściwy dla wiat, w zależności od ich powierzchni. Odnosząc się do zarzutu skarżącej w przedmiocie wadliwego uznania innej osoby za stronę w przedmiotowym postępowaniu WINB także go nie podzielił. Skargę na powyższe postanowienie złożyła strona, zaskarżając je w całości. Zarzucono naruszenie art. 81c ust. 2 p.b. Wskazano m. in., że w treści art. 81c ust. 2 p.b. ustawodawca wymienił trzy kategorie przesłanek nałożenia obowiązku dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, czym ograniczył zakres jego stosowania. Takie skonkretyzowanie kategorii przesłanek uniemożliwia stosowanie wykładni rozszerzającej. Ponadto ustawodawca jasno wskazał na "uzasadnione" wątpliwości, przez co wykluczył możliwość wykorzystania ww. przepisu w przypadku powstania jakichkolwiek wątpliwości. Organ nie wskazał żadnych wątpliwości odnośnie do jakości wyrobów budowlanych, robót budowlanych ani co do stanu technicznego obiektu. Organ dodatkowo nie uzasadnił należycie swoich wątpliwości, gdyż twierdzenie, że wynikają one z różnicy zdań urąga jakimkolwiek standardom administracji nadzoru budowlanego. Przepis art. 81c ust. 2 p.b. powinien być stosowany wtedy, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego i środki, którymi dysponują, nie będą wystarczające do poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia. Budowa przedmiotowych obiektów nie wymaga nawet zgłoszenia, a co za tym idzie nie są wymagane żadne dokumenty. WINB wskazał na przepis art. 28 ust. 2 p.b. jako podstawę interesu prawnego uczestnika w tej sprawie i zapomniał, albo chciał zapomnieć, że po nowelizacji ustawy p.b. obszar oddziaływania to teren, na którym przedmiotowa wiata wprowadza ograniczenia w zabudowie. Organ takiego oddziaływania nie wykazał. W świetle powyższego wniesiono o odrzucenie postanowienia w całości i orzeczenie, czy zostało ono wydane z rażącym naruszeniem prawa. Wniesiono także o orzeczenie w sprawie uznania uczestnika za stronę oraz o zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym akcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 – dalej p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 roku, poz. 1634 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Zgodnie z art. 81c ust. 2 i 3 p.b. organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1 (uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego), obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Jednocześnie, w świetle art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. c) p.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących wiat – o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Podobna regulacja obowiązywała nie tylko w dacie wydawania zaskarżonego aktu, ale także w czasie, kiedy obiekt miał powstać (2022 r.). Po przeszukaniu archiwum organ architektoniczny stwierdził, że nie znajduje się tam żadne zgłoszenie, ani tym bardziej decyzja o pozwoleniu na budowę na przedmiotowy obiekt oraz inne obiekty, które mogłyby znajdować się na przedmiotowej działce. Do tego skarżąca kwestionowała stanowisko organu, że jest to jeden obiekt połączony konstrukcyjnie twierdząc, że są to trzy odrębne wiaty. Rozwiązanie tych wątpliwości jest istotne, bowiem ustalenia w tym zakresie determinują tryb postępowania właściwy dla wiat, w zależności od ich powierzchni. Skoro skarżąca kwestionowała ustalenia organów, to nie powinna zarzucać im, że kwestie sporne próbują w toku postępowania wyjaśnić. Wątpliwości pracowników organu budziła także cała konstrukcja obiektu i jej zgodność z zasadami sztuki budowlanej. Podczas kontroli obiekt był wypełniony materiałami budowlanymi, co nie dało pełnej możliwości jego oceny. Skoro organ powiatowy w toku dalszych czynności musi poczynić ustalenia w zakresie stanu faktycznego (wykonanych robót budowlanych), mające znaczenie podstawowe dla sprawy, stąd Sąd nie może odnosić się merytorycznie w zakresie podnoszonym w skardze, ani tym bardziej czynić ustaleń za organy. Sąd jedynie ocenia prawidłowość przeprowadzonego dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. "Sprawowanie kontroli" w rozumieniu art. 1 p.u.s.a. oznacza bowiem pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw, przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie zastępuje go w czynnościach (por. R. Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, Państwo i Prawo 1999, z. 12, s. 23). Sąd bierze przy tym pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania rozstrzygnięcia, a jego możliwości dowodowe są bardzo ograniczone (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Nie jest rzeczą niniejszego postępowania wpadkowego, mającego na celu ocenę prawidłowości zastosowania jedynie art. 81c ust. 2 p.b., by rozstrzygać wszelkie kwestie sporne pomiędzy skarżącą i organem. W szczególności nie dokonuje się tu oceny prawidłowości uznania innej osoby za stronę postępowania administracyjnego. Te kwestie będzie mogła skarżąca ewentualnie podnosić po wydaniu decyzji kończącej postępowanie w ramach przysługujących jej środków odwoławczych. Postanowienie wydawane w trybie art. 81c ust. 2 p.b. ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie, w którym jest ono podejmowane, stanowi część innego postępowania, bądź jest elementem wyjaśniania przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania. Nałożenie takiego obowiązku dostarczenia stosownej oceny technicznej, czy ekspertyzy w formie postanowienia nie rozstrzyga sprawy co do istoty i nie kończy postępowania w sprawie. Służy ustaleniu stanu faktycznego sprawy (por. np. wyrok WSA w Łodzi z 20 lipca 2023 r., II SA/Łd 358/23; wyrok NSA z 5 maja 2023 r., II OSK 578/22). Postępowanie dowodowe powinno być więc przeprowadzone wszechstronnie i wnikliwie (art. 7 i 12 § 1 k.p.a.), przy zastosowaniu wszelkich dostępnych środków dowodowych, pozwalających ustalić stan faktyczny oraz prawny. Nie doszło zatem na tym etapie do naruszenia art. 7, 77 §1, 80, 107 §1 i 3, 138 §1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., art. 81c ust. 2 p.b., ani też innych przepisów, w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym uzasadniały przepisy art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.