II SA/Gl 977/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant starszy sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2008r. sprawy ze skargi M. B. oraz J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego J. B. kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm., zwanej dalej ustawą lub ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ) oraz art. 104 kpa Wójt Gminy B. ustalił jednorazową opłatę w kwocie [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości obejmującej działki gruntu oznaczone nr [...] o powierzchni [...] ha oraz nr [...] o powierzchni [...] ha, spowodowaną uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. – sołectwo S. Jednocześnie do uiszczenia tej opłaty na rzecz Urzędu Gminy B. zobowiązał solidarnie M. B. i M. B. jako zbywców tych działek. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przez Radę Gminy w B. dnia [...] r., który wszedł w życie [...] r. objęte postępowaniem działki znalazły się na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, natomiast przed uchwaleniem tego planu znajdowały się na terenach upraw polowych. W związku z uchwaleniem planu ich wartość wzrosła a jednocześnie aktem notarialnym z dnia [...] r. Rep. A Nr [...] sporządzonym przez notariusza M. N. prowadzącą kancelarię notarialną w L. doszło do sprzedaży tych działek przez M. B. i M. B. Ustalenia wzrostu wartości działek w związku z uchwaleniem planu dokonano w oparciu o operat szacunkowy z dnia [...] r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego mgr E. W., który organ uznał za wykonany zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm., zwanej dalej ustawą o gospodarce nieruchomościami ). Zgodnie z tym operatem wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu wynosiła [...] zł za m2 zaś po uchwaleniu planu wzrosła do [...] zł za m2, co przy powierzchni działek [...] m2 i współczynniku opłaty planistycznej ustalonej § 22 ust. 2 uchwały Rady Gminy B. o uchwaleniu planu zagospodarowania w wysokości 20 % wzrostu wartości, uczyniło obciążającą sprzedających opłatę planistyczną w kwocie [...] zł. W odwołaniu od tej decyzji J. B. i M. B. wnieśli o jej uchylenie i umorzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie tej opłaty. Uzasadniając to żądanie podnieśli, że nie zostały spełnione wynikające z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przesłanki wymierzania opłaty. Niedoszło bowiem w związku z uchwaleniem obecnego planu zagospodarowania do zmiany dotychczasowego przeznaczenia ich działek, a to w sytuacji gdy już zgodnie z planem zagospodarowania z 1991 r. były one przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe o niskiej intensywności. Nadto nie zostało wykazane aby wzrost wartości działek był następstwem inwestycji zrealizowanych przez Gminę B., w tym inwestycji infrastrukturalnych. Zdaniem odwołujących się nierzetelnie został sporządzony również operat szacunkowy. Do porównania cen przyjęto bowiem ceny działek niereprezentacyjnych, przy których zbyciu uzyskano najwyższe ceny. Nadto nie uwzględniono transakcji obejmujących pierwszy okres po wejściu planu zagospodarowania przestrzennego w życie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odwołania tego nie uwzględniło i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z powołaniem się m.in. na art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uzasadniając to rozstrzygnięcie stwierdziło, że przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] r. nie obowiązywał inny plan zagospodarowania przestrzennego, gdyż już wcześniej utracił on moc. Prawidłowo zatem rzeczoznawca uznał, że podlegające wycenie działki stanowiły użytki rolne i tak też je wycenił. Tak były bowiem oznaczone w ewidencji gruntów. Zwrócił też organ odwoławczy uwagę, że zgodnie z art. 36 ust. 1 i art. 37 ust. 1 ustawy obowiązek ustalenia jednorazowej opłaty związany jest ze wzrostem wartości spowodowanym zmianą przeznaczenia terenów w planie zagospodarowania przestrzennego a nie ze zmianą faktycznego ich użytkowania. Nie podzieliło też SKO stanowiska odwołujących się, że rzeczoznawca przy ustalaniu wzrostu wartości wziął pod uwagę jako ceny porównawcze, ceny najwyższe z analizowanych transakcji. Dalej organ ten stwierdził, że nie jest uprawniony do wkraczania w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję SKO M. B. i J. B. wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. Uzasadniając to żądanie podnieśli, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia art. 10 kpa skoro decyzja organu I instancji została wydana przed upływem 7 dni od doręczenia im operatu szacunkowego. Decyzja organu odwoławczego została ich zdaniem wydana z naruszeniem art. 15 kpa, gdyż nie wynika z niej aby organ ten ponownie rozpatrzył sprawę co do meritum, ograniczył się bowiem jedynie do rozważenia zarzutów podniesionych w odwołaniu. Wbrew stanowisku SKO organy orzekające nie są zdaniem skarżących związane opinią biegłego. Odmowa weryfikacji operatu szacunkowego nastąpiła zatem z naruszeniem art. 80 kpa. Zarzucili, że w operacie tym cena nieruchomości została zaniżona gdyż nieruchomość miała dobry dostęp do drogi publicznej i była otoczona nieruchomościami zabudowanymi. Zdaniem skarżących rzeczoznawca nie wykazał też, aby przy ustalaniu cen wzięto pod uwagę nieruchomości podobne. Nie uwzględnił też rzeczoznawca, że w skład działki nr [...] przed jej podziałem wchodziły użytki rolne zabudowane. Dla udokumentowania podniesionych wątpliwości co do dokonanej wyceny, która legła u podstaw ustalonej renty planistycznej, powołali się też na operat szacunkowy z dnia [...] r. wykonany na ich zlecenie. Nadto zarzucili, że w sprawie powinny być zastosowane przepisy ustawy – Ordynacja podatkowa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie stwierdzając, że dokonało oceny operatu szacunkowego rzeczoznawcy pod względem formalnym, nie stwierdzając w tym względzie uchybień. Podniosło nadto, że skarżący byli powiadomieni o oględzinach nieruchomości przeprowadzanych przez rzeczoznawcę oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Zdaniem SKO skarżący nie mogą się też powoływać na opinię rzeczoznawcy sporządzoną na ich zlecenie dla innych celów i w innej dacie, która nadto nie spełnia wymogów z § 50 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( Dz. U. Nr 2007 poz. 2109 ze zm. zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie wyceny nieruchomości ). W piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżący zarzucili, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 10 kpa z tego powodu, iż organ odwoławczy przed jej wydaniem uniemożliwił im wypowiedzenie "ostatniego słowa". Nie zawiadomił ich bowiem o zamiarze wydania decyzji ostatecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zaskarżona decyzja ostać się nie może jakkolwiek zasadniczo, z innych powodów niż podniesione w skardze, które Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi ( art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a. ) wziął pod rozwagę z urzędu. W pierwszej kolejności należy podnieść, że sprawa nie została należycie wyjaśniona i rozważona do końcowego rozstrzygnięcia pod względem stanu faktycznego. Przedmiotem postępowania uczyniono całość działek nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o powierzchni [...] m2. Tymczasem jak wynika z w/w aktu notarialnego sprzedaży z dnia [...] r. niewątpliwie skarżący z działki nr [...] sprzedali jedynie udziały po ¼ części tj. łącznie ½ części tej działki, co w przeliczeniu na powierzchnię czyni [...] m2. Okoliczność ta uszła uwadze zarówno rzeczoznawcy sporządzającemu operat, organom obu instancji jak i skarżącym. Nie zostało też przez te podmioty zauważone, a w szczególności nie zostało to dotychczas przez nie podniesione, że wspomniany akt notarialny nie jest wewnętrznie spójny co do faktycznego przeniesienia własności całej działki nr [...] o powierzchni [...] m2. Jak wynika z § 1 tego aktu, w którym powołano się na wpisy w prowadzonej m.in. dla tej działki księgi wieczystej Nr [...] Wydziału Ksiąg Wieczystych S.R. w B., stanowiła ona współwłasność skarżącej w 2/3 części oraz skarżącego w 1/3 części ( co potwierdza m.in. zawiadomienie o zmianach w rejestrze gruntów, którego kserokopia została dołączona do skargi ). W § 3 tego aktu dokonano częściowego zniesienia współwłasności ale objęto tą czynnością prawną jedynie działkę Nr [...] ( nie będącą przedmiotem niniejszego postępowania ) o powierzchni [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2. Oznacza to, że udziały w działce nr [...] o pow. [...] nie zostały zmienione. Tymczasem w § 5 aktu postanowiono, że skarżący sprzedają udziały w tej działce wynoszące po ½ części i to w sytuacji gdy skarżący był współwłaścicielem tylko w 1/3 części. Tej oględnie mówiąc nieścisłości organy nie zauważyły. Tymczasem należało co najmniej wyjaśnić czy dla tej działki została założona nowa księga wieczysta zgodnie z wnioskiem zawartym w § 11 aktu i jaka jest jej treść co do współwłaścicieli objętej nią nieruchomości. Dopiero ujawnienie w niej jako współwłaścicieli co do całości udziałów nabywców w osobach M. J. T. i A. E. T. dawałoby podstawę do przyjęcia, ze przedmiotem zbycia była pełna własność działki nr [...]. ( pomimo istniejących w tym względzie a przedstawionych wyżej wątpliwości). Kwestia ustalenia zakresu zbycia działek ma bezpośredni wpływ na zakres obciążeń "rentą planistyczną" właściciela lub użytkownika wieczystego, który zbywa nieruchomość. Nie może ulegać przy tym wątpliwości, że w przypadku współwłasności nieruchomości renta ta obciąża współwłaścicieli stosownie do korzyści jaką odnieśli oni w związku ze wzrostem wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia lub zmiany planu. To zaś oznacza, że w przypadku współwłasności w częściach ułamkowych w rozumieniu art. 196 § 1 k.c., a z taką mamy niewątpliwie do czynienia w niniejszej sprawie, sprzedających obciąża przedmiotowa opłata w częściach ułamkowych wynikających z udziałów we współwłasności, co też uszło uwadze organów obu instancji. Zobowiązując skarżących solidarnie do uiszczenia ustalonej opłaty organy orzekające nie wskazały podstawy prawnej tej formy zobowiązania. Zgodnie zaś z art. 369 kc zobowiązanie jest solidarne, jeżeli to wynika z ustawy lub z czynności prawnej, taka zaś sytuacja w niniejszej sprawnie nie zachodzi. Oznacza to, że w tym zakresie decyzje organów obu instancji zostały wydane w naruszeniem treści tej normy prawnej, a w konsekwencji i z naruszeniem art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z powyższych wywodów wynika, że zaskarżona decyzja została wydana zarówno z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem prawa materialnego ( art. 369 i art. 366 kc oraz art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ) jak i z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania. Skutkuje to jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c ustawy p.p.s.a. Odnosząc się do zarzutów skargi należy zdaniem Sądu stwierdzić, że nie zasługują one na uwzględnienie. W świetle treści akt administracyjnych nie można bowiem podzielić zdaniem Sądu ani zarzutu wydania decyzji organów obu instancji z naruszeniem art. 10, art. 14 i art. 80 kpa ani z naruszeniem przepisów ustawy –Ordynacja podatkowa. Skarżący byli bowiem powiadomieni o wszczęciu postępowania, o terminie przeprowadzenia oględzin objętej postępowaniem nieruchomości oraz o sporządzeniu operatu szacunkowego i możliwości zapoznania się z tym operatem w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomień. Organ ten wywiązał się zatem w tym względzie z obowiązków wynikających z treści art. 10 kpa oraz art. 156 ust. 1 a ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Decyzja organu I instancji została wydana po upływie tego terminu. Wnosząc o doręczenie mu kserokopii operatu skarżący nie prosił o przesunięcie terminu wydania decyzji. Skarżący byli też powiadomieni o przesłaniu ich odwołania wraz z aktami organu I instancji organowi odwoławczemu, do którego żadnych wniosków dowodowych nie zgłosili. Organ odwoławczy nie ma przy tym obowiązku informować strony, że rozpozna odwołanie i wyda decyzję w jego przedmiocie gdyż wydanie takiej decyzji stanowi istotę każdego postępowania odwoławczego. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji gdy we własnym zakresie organ ten nie przeprowadza żadnego uzupełniającego postępowania dowodowego, a taka sytuacja zachodziła w niniejszej sprawie. Nie jest to w szczególności niezbędne aby zadośćuczynić treści art. 15 kpa, co zdaje się sugerują skarżący. Ponowne rozpatrzenie sprawy co do istoty przez organ odwoławczy nie oznacza bowiem konieczności przeprowadzenia nowych dowodów. Również stwierdzenie, że w uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy odniósł się tylko do zarzutów odwołania nie przesądza samo przez się, że organ odwoławczy nie rozpoznał sprawy w pełnym zakresie. Może bowiem świadczyć jedynie o sporządzeniu uzasadnienia z naruszeniem art. 107 § 3 kpa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wbrew zarzutom skargi świadczy jednak, że SKO nie ograniczyło się w nim jedynie do omówienia zarzutów odwołania. Zdaniem Sądu nie można podzielić także zarzutów skarżących pod adresem operatu szacunkowego. Jakkolwiek rację mają zdaniem Sądu skarżący, że operat taki jak każdy inny dowód podlega ocenie organów orzekających zgodnie z treścią art. 80 kpa, to może być on zakwestionowany jedynie gdy zostanie wykazane, że został on sporządzony niezgodnie z obowiązującymi przepisami, zawiera błędy formalne, rachunkowe, logiczne itp. czego skarżący nie wykazali ( Sąd z urzędu wskazał taki błąd co do przyjęcia do rozliczeń całej działki nr [...] zamiast wynoszącego łącznie ½ udziału we własności tej działki ). W szczególności w świetle treści operatu szacunkowego nie można podzielić zarzutu, że biegły nie wziął pod uwagę położenia objętej postępowaniem nieruchomości. Skarżący nie wskazali które konkretnie działki porównawcze nie odpowiadają kryterium nieruchomości podobnych w rozumieniu art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczania nieruchomości oraz § 4 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Dowolne jest zdaniem Sądu twierdzenie o zawyżeniu wartości nieruchomości przez przyjęcie najwyższych cen transakcyjnych. Należy bowiem zważyć, że biegła średnią wartość nieruchomości po zmianie planu ustaliła po [...] zł za m2 gdy tymczasem sami skarżący sprzedali działkę nr [...] po [...] zł za m2. W tym względzie nie mogą się oni powoływać skutecznie na operat szacunkowy dołączony do skargi chociażby z tego powodu, że dotyczył on całej działki nr [...], z której wydzielono dopiero później działki [...] i [...] i dotyczył okresu przed sprzedażą objętych postępowaniem działek. Dowolne jest przy tym twierdzenie skarżących, że w operacie tym dokonano również wyceny tych działek według ich wartości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania z dnia [...] r. Z tego też względu w tym zakresie operat ten nie mógł być przydatny dla podważenia prawidłowości sporządzenia operatu na którym oparły się organy orzekające. Niezrozumiałe jest też powoływanie się przez skarżących na dołączone do skargi zawiadomienie o zmianie w rejestrze gruntów w części dotyczącej ujawnionych tam użytków rolnych zabudowanych o powierzchni [...] m2. Ta część działki [...] ( przed podziałem ) weszła bowiem po podziale w skład działki nr [...], która nie była objęta postępowaniem w niniejszej sprawie. Skarżący nie wykazali też a nawet nie podnieśli aby przed uchwaleniem planu nieruchomość wchodząca obecnie w skład działek nr [...] i [...] była faktycznie wykorzystywana ( w zw. z końcowym zdaniem art. 37 ust. 1 ustawy ) w inny sposób niż grunty orne ( RVI). Z urzędu należy też stwierdzić, że wobec położenia tej nieruchomości poza linią zabudowy ulicy [...] brak było wówczas, co do zasady, podstaw do uzyskania dla tego terenu pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla realizacji chociażby zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W tej sytuacji wycenienie tego terenu jako rolnego po [...] za m2 nie może być uznane zdaniem Sądu w żadnym przypadku za zaniżone. Zdaniem Sądu brak jest również jakichkolwiek podstaw do powoływania się w rozpatrywanej sprawie na Ordynację podatkową ( zobacz w tym względzie chociażby wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r. sygn. akt OSK 520/04 ). Kwestia ta nie mogłaby mieć przy tym żadnego znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji skoro ta została doręczona skarżącym nawet przed upływem roku od daty sprzedaży nieruchomości. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ustawy ppsa, zaś o kosztach postępowania sądowego stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 211 tej ustawy.