II SA/Gl 978/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący NSA Bonifacy Bronkowski Sędziowie NSA Łucja Franiczek (spr.) NSA Ewa Krawczyk Protokolant referent Anna Trzuskowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2006r. sprawy ze skargi Gminy C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste oddala skargę. Decyzją Naczelnika Powiatu C. z dnia [...] r. nr [...], na wniosek [...] Przedsiębiorstwa "A", orzeczono o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości o pow. [...] ha, położonej w O. oraz K. gm. S., obejmującej m.in. działki nr [...] i [...], a stanowiącej własność T. H.. Z uzasadnienia decyzji wynikało, iż nieruchomość powyższa była niezbędna dla eksploatacji [...] w K.. Następnie decyzją Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w B. z dnia [...] r. nr [...] orzeczono o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Skargę T. H. oddalono na mocy wyroku NSA z dnia 17 kwietnia 1986 r. sygn. akt SA/Ka 19/86. Pismem z dnia [...] 1989 r. T. H. ponownie wystąpił o zwrot nieruchomości. Jednakże przed rozpoznaniem wniosku, Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w C. działając na podstawie porozumienia z Urzędem Rejonowym decyzją nr [...] z dnia [...] r. przekazał Klubowi "B" w J. w użytkowanie wieczyste działkę nr [...] o pow. [...] ha [...] m2, powstałą w wyniku podziału części wywłaszczonej nieruchomości – celem zagospodarowania na potrzeby letniskowe. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż działka ta zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego znajduje się na terenach oznaczonych jednostką H12UT (turystyka i wypoczynek) i H33ZP (skwery i parki), zaś wnioskodawca zobowiązał się do jej zagospodarowania na cele letniskowe. Jako podstawę prawną decyzji powołano przepisy art. 3 i 4 ust. 5 pkt 2, art. 22 i art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74) oraz § 2 ust. 1 i 4 rozp. RM z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów i sprzedaży nieruchomości państwowych, kosztów i rozliczeń z tym związanych oraz zarządzania sprzedanymi nieruchomościami (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 75). Na podstawie powyższej decyzji zawarto umowę notarialną o oddaniu działki nr [...] w użytkowanie wieczyste w dniu [...] 1989 r. (Rep. A nr [...] r. [...] w C.). Wreszcie, decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie z dniem [...] 1990 r. przez Gminę S. z mocy prawa własności działki nr [...]. Następnie, po rozpatrzeniu wniosku T. H. decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z dnia [...] r. o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Jednakże wskutek skargi T. H. wyrokiem z dnia 9 stycznia 1995 r. sygn. akt SA/Ka 165/94 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzję organu odwoławczego. W motywach wyroku podano, iż pismem z dnia [...] 1991 r. Burmistrz Gminy S. wystąpił do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności m. in. decyzji o oddaniu działki nr [...] w użytkowanie wieczyste na rzecz Klubu "B", lecz Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Ziemią Urzędu Wojewódzkiego w B. nie znalazł podstawy prawnej do stwierdzenia nieważności decyzji. W ocenie Sądu, oddanie terenu w użytkowanie wieczyste w toku postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, nastąpiło jednak z naruszeniem ówcześnie obowiązującego przepisu art. 50 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Decyzje te wydano bowiem bez zgody, a nawet wiedzy poprzedniego właściciela. W tej sytuacji Sąd uznał, iż organ nadzoru winien wnikliwie ustosunkować się do kwestii ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji w odniesieniu m. in. do parceli nr [...]. W dniu [...] 1996 r. T. H. wystąpił do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w C. z dnia [...] r. o przekazaniu działki nr [...] w użytkowanie wieczyste jako rażąco naruszającej jego uprawnienia o zwrot nieruchomości w trybie art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Wniosek ten pismem z dnia [...] 1996 r. przekazano wg właściwości Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w B.. Po rozpatrzeniu sprawy Kolegium decyzją z dnia [...] r. nr [...] orzekło o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] r. nr [...]. Jednakże w wyniku wniosku Klubu "B", decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. stwierdziło nieważność własnej decyzji z dnia [...] r. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy kolejną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji z dnia [...] r. Po rozpatrzeniu skargi T. H. na decyzję ostateczną SKO, wyrokiem z dnia 5 listopada 2001 r. sygn. akt II SA/Ka 259/00 Naczelny Sąd Administracyjny skargę oddalił, wskazując na potrzebę ponownego rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...]1996 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] r. nr [...] orzekło o stwierdzeniu wydania decyzji z dnia [...] r. z rażącym naruszeniem prawa oraz o odmowie stwierdzenia jej nieważności z powodu wywołania nieodwracalnych skutków prawnych. Jako podstawę prawną decyzji organ administracji powołał przepisy art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W uzasadnieniu organ wskazał, iż nieruchomość wywłaszczona dla celów eksploatacji [...], została oddana w użytkowanie wieczyste Klubowi "B" na cele letniskowe, a zatem na cel inny niż uzasadniający wywłaszczenie i to w okresie, gdy T. H. jako poprzedni właściciel działki nr [...] czynił starania o jej zwrot. Zatem w sytuacji, gdy nieruchomość mogła być zwrócona w trybie art. 74 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, decyzja z dnia [...] r. zapadła z rażącym naruszeniem art. 50 ust. 5 powołanej ustawy. Jednakże na podstawie kwestionowanej decyzji została zawarta umowa notarialna o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste, która to umowa nie może być uchylona na drodze administracyjnej, stąd Kolegium uznało, iż decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, co wyklucza możliwość stwierdzenia jej nieważności. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Gmina S. reprezentowana przez Z-cę Burmistrza, zarzuciła przedwczesność i bezzasadność decyzji jako wydanej z pominięciem przesłanek odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, uregulowanych przepisem art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji w przedmiocie oddania działki nr [...] w użytkowanie wieczyste. Mianowicie, zgodnie z tą regulacją, nieruchomość wywłaszczona nie podlegała zwrotowi, jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał jej przeznaczenie na cele uspołecznionego budownictwa mieszkaniowego, skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego oraz infrastruktury społecznej i technicznej. Zdaniem gminy, przywołany w decyzji zapis ówcześnie obowiązującego planu, przewidywał zaś przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości na cele infrastruktury społecznej, bowiem skwery, parki, urządzenia służące turystyce i wypoczynkowi niewątpliwie tworzą taką infrastrukturę, choć jej pojęcie nie zostało ustawowo zdefiniowane. Wreszcie, użytkownik wieczysty zrealizował cele, przewidziane tym planem, gdyż na terenie tym powstało ogólnodostępne, służące celom wypoczynkowym pole campingowe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] stwierdziło niedopuszczalność złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jednakże uwzględniając skargę Gminy S., postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Kolegium uchyliło postanowienie z dnia [...] r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy własnej decyzji z dnia [...] r. Zdaniem Kolegium, skoro wywłaszczona działka nr [...] po zakończeniu poboru [...] została przekazana do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, stała się zbędna na cel uzasadniający wywłaszczenie. Oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste nastąpiło zaś na potrzeby letniskowe Klubowi "B", a więc określonej grupie osób, nie na cele ogółu społeczeństwa, przy czym przekazanie nastąpiło z naruszeniem prawa miejscowego, bowiem plan przewidywał część nieruchomości pod skwery i parki. W ocenie Kolegium, nie można też uznać, aby przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym na turystykę i wypoczynek było przeznaczeniem na cele infrastruktury społecznej. Stąd też Kolegium podtrzymało dotychczasowe stanowisko co do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina S. wniosła o uchylenie obydwu decyzji SKO jako wydanych z naruszeniem prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a także niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W uzasadnieniu gmina ponowiła argumentację, zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podkreślając iż wywłaszczona nieruchomość nie podlegała zwrotowi w sytuacji, gdy ówcześnie obowiązujący plan miejscowy przewidywał jej przeznaczenie na cele infrastruktury społecznej, jaką niewątpliwie tworzą skwery, parki oraz urządzenia służące turystyce i wypoczynkowi, a zagospodarowanie nieruchomości nastąpiło przez użytkownika wieczystego zgodnie z zapisem planu. Klub "B" ma status stowarzyszenia, a postanowienia jego statutu określają, że podstawą działalności jest praca społeczna ogółu członków, zaś do jego celów należy organizowanie odpowiednich warunków do uprawiania turystyki [...] i [...] . Urządzenia Klubu są też ogólnodostępne. Wreszcie, w ocenie gminy, nie każde naruszenie prawne może być uznane za rażące. Stąd też przyjęcie przez SKO rażącego naruszenia prawa tylko na podstawie dość dowolnie ograniczonego znaczenia pojęcia infrastruktury społecznej, zdaniem skarżącej nie uzasadnia zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Do skargi dołączono m. in. statut Klubu "B" w brzmieniu przyjętym w dniu [...] 1986 r. oraz wniosek tego Klubu z dnia [...] 2003 r. o ustalenie opłaty za użytkowanie wieczyste gruntu. Organ, którego działalność zaskarżono wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Uczestnik postępowania T. H. przychylił się do stanowiska organu administracji, iż sporna działka nie została wykorzystana na cele infrastruktury społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Z mocy art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.) – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste – gospodarka gruntami polegała na działaniu mającym na celu zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego racjonalne wykorzystanie gruntów z zachowaniem przepisów o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a w szczególności m. in. udostępnianiu gruntów państwowych jednostkom organizacyjnym, jednostkom gospodarki uspołecznionej, organizacjom społecznym i innym osobom prawnym lub osobom fizycznym na warunkach przewidzianych w ustawie. Nadto, w świetle art. 22 ust. 1 tej ustawy, w ówczesnym stanie prawnym, oddanie w użytkowanie wieczyste gruntów państwowych mogło dotyczyć gruntów przeznaczonych do realizacji ich potrzeb. Już mając na uwadze przeznaczenie spornej działki nr [...], określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przywołanym w decyzji o jej oddaniu w użytkowanie wieczyste oraz cele działalności Klubu "B" w J., określone w dołączonym do skargi statucie, stwierdzić przyjdzie, iż kwestionowana decyzja z dnia [...] r. zapadła z rażącym naruszeniem powołanych przepisów, a mianowicie art. 1 ust. 2 pkt 2 i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. – obowiązującej w dacie podjęcia tej decyzji. Mianowicie, objęta powyższą decyzją działka nr [...] położona była w dwóch jednostkach strukturalnych bowiem znajdowała się na terenach oznaczonych jednostką H12UT (turystyka i wypoczynek) oraz H33ZP (skwery i parki). Tymczasem oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste nastąpiło celem jego zagospodarowania na potrzeby letniskowe. Tak określony cel zagospodarowania był jednak zgodny z przeznaczeniem w miejscowym planie tylko tej części wywłaszczonej nieruchomości, która położona była w jednostce H12UT (turystyka i wypoczynek). Pozostała część działki znajdowała się jednak w jednostce H33ZP (skwery i parki). Jest oczywiste, że zagospodarowanie na cele letniskowe gruntu, przeznaczonego w planie miejscowym pod skwery i parki, narusza postanowienia tego planu. Na tego rodzaju okoliczność zasadnie wskazało Kolegium w motywach zaskarżonej decyzji podjętej po ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wskazać też przyjdzie, iż oddanie gruntu państwowego Klubowi "B" jako stowarzyszeniu zarejestrowanemu i posiadającemu osobowość prawną, dopuszczalne było jedynie na cele statutowe tego stowarzyszenia i zaspokojenie jego potrzeb. Tymczasem celem Klubu, określonym w § [...] statutu z dnia [...] 1986 r. jest: - działalność nad podniesieniem bezpieczeństwa [...], - propagowanie wiedzy i kultury [...], - organizowanie odpowiednich warunków dla uprawiania turystyki [...] i [...], - tworzenie zaplecza technicznego dla potrzeb [...], - działalność kulturalno-towarzyska ([...],[...],[...]). Zapis § [...] in fine, przesądzał też, że Klub realizuje powyższe cele dla swoich członków. Tak określone statutowe cele i zakres działalności Klubu "B", jednoznacznie dopuszczały przyjęcie, że oddanie gruntu państwowego w użytkowanie wieczyste mogło dotyczyć tylko tej części działki nr [...], która położona była w jednostce H12UT. W żadnym zaś wypadku przedmiotem użytkowania wieczystego nie mogła być ta część wywłaszczonej nieruchomości, która położona była w jednostce H33ZP. Wreszcie, zapis statutu, iż Klub realizuje cele dla swoich członków, wyklucza przyjęcie, aby oddanie gruntu nastąpiło na cele ogółu społeczeństwa, jak utrzymuje skarżąca gmina. Obecny zakres działalności tego Klubu jest zaś nieistotny dla rozstrzygnięcia sprawy. Aczkolwiek zgodzić się należy ze stanowiskiem gminy, iż użyte w art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. pojęcie "infrastruktura społeczna" jako niezdefiniowane ustawowo, może obejmować także urządzenia turystyki i wypoczynku, a w każdym bądź razie ze względu na wątpliwości interpretacyjne, nie sposób mówić o rażącym naruszeniu prawa, to jednak w świetle powyższych wywodów kwestia ta nie miała już znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W każdym wypadku zachodziły bowiem podstawy do przyjęcia, iż decyzja z dnia [...] r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a treścią przepisów art. 1 ust. 2 pkt 2 i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. jest bowiem oczywista i nie wymaga żadnych zabiegów interpretacyjnych. Na fakt naruszenia zapisów planu zagospodarowania przestrzennego, przywołanych w decyzji o oddaniu działki w użytkowanie wieczyste, wskazał też organ administracji. Fakt, iż w decyzji nie wskazano przepisów prawa materialnego, które zostały w ten sposób naruszone, w ocenie sądu należy kwalifikować jako uchybienie wymogów z art. 107 § 3 kpa, które nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Nie chodzi bowiem o wyjście poza pierwotny zakres orzekania, jak to zauważono w skardze. Z uwagi na fakt zawarcia umowy notarialnej o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste, co spowodowało nieodwracalne skutki prawne, prawidłowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze ograniczyło rozstrzygnięcie do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdzono nieważności decyzji (art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 kpa). Interes prawny poprzedniego właściciela w żądaniu wydania takiej decyzji nie może zaś być rozpatrywany wyłącznie w aspekcie podstaw do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W sytuacji zaś, gdy wydanie decyzji o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste nastąpiło w toku postępowania o zwrot, uczestnikowi postępowania T. H. przysługiwał status strony w rozumieniu art. 28 kpa w każdej sprawie, dotyczącej działki nr [...] (vide: wyrok NSA z dnia 6 maja 1994 r. sygn. akt SA/Kr 1740/93, Wokanda 1994/11 str. 32). Wreszcie, stwierdzić przyjdzie, iż rozstrzygnięcie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nastąpiło w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Stąd też ustalenie przesłanek zwrotu działki nr [...] nie mogło nastąpić w niniejszym postępowaniu. Decyzja o oddaniu tej działki w użytkowanie wieczyste mogła zaś być podjęta jedynie zgodnie z regulacją, zawartą w art. 1 ust. 2 pkt 2 i art. 22 ust. 1 wówczas obowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ani też uchybienia regułom procedury administracyjnej, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem postępowania administracyjnego, skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).