II SA/Gl 978/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2014 r. sprawy ze skargi J.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzewa bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...]r. nr [...] 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. W dniu 7 lipca 2007r. funkcjonariusze Straży Miejskiej w B. działając na zgłoszenie B. P. przeprowadzili interwencję w sprawie wycięcia drzewa na terenie posesji położonej przy ul. [...]. Na miejscu ujawnili pozostały po wycięciu pień drzewa. Właściciel posesji J. B. rozpytany na tę okoliczność oświadczył, że wyciął wyschnięty jesion, który wrastał w płot jego posesji. W dniu 7 sierpnia 2012r. pracownicy Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w B. przeprowadzili oględziny stwierdzając, że został wycięty jesion o trzech pniach. Przesłuchany na tę okoliczność J. B. wyjaśnił, że drzewo wyciął pomiędzy 30 czerwca 2012r. a 7 lipca 2012r. ponieważ było obumarłe. Nie miał jednak świadomości, że na wycięcie drzewa wymagane jest pozwolenie. Wskazał również na wiek drzewa około 10 lat. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta B. wymierzył J. B. karę pieniężną w wysokości 41 186,13zł za usunięcie bez zezwolenia jesionu wyniosłego o trzech pniach na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w B. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że przeprowadzone oględziny oraz wyjaśnienia J. B. potwierdziły fakt usunięcia drzewa bez zezwolenia. Wskazał na sposób wyliczenia obwodu pni usuniętego drzewa oraz przyjął, że wycięte drzewo było w wieku powyżej 10 lat. Ponadto odniósł się do twierdzeń ukaranego, że drzewo było obumarłe wskazując, że również w takim przypadku wymagane jest uzyskanie zezwolenia na jego wycięcie. Wskazał nadto, że wymierzona kara stanowi trzykrotność opłaty za usunięcie drzew ustalonej na podstawie stawek o których mowa w art.85 ust.4-6 ustawy o ochronie przyrody. W odwołaniu od tej decyzji J. B. podniósł, że nie wiedział, iż na wycięcie na własnej działce drzewa potrzebuje zezwolenia. Nadto przedmiotowe drzewo od trzech lat nie wypuszczało liści i zagrażało bezpieczeństwu. Wskazał również, że jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, a na jego utrzymaniu pozostają niepełnosprawna małżonka oraz niepełnosprawny syn. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję wskazując w uzasadnieniu, że karę pieniężną za wycięcie drzewa bez wymaganego prawem zezwolenia wymierza się bez względu na przyczynę naruszenia wymagań ustawy o ochronie przyrody oraz tego czy podmiot dopuszczający się deliktu administracyjnego miał świadomość obowiązku uzyskania stosownego zezwolenia. Wskazało również, że zezwolenie na wycięcie drzew wymagane jest nawet w sytuacjach, gdy drzewa są w złym stanie zdrowotnym oraz gdy zagrażają ludziom bądź mieniu. SKO przyjęło ustalenia organu I instancji, że wyciętym drzewem był jesion wyniosły w wieku powyżej 10 lat. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach J. B. ponownie wskazał na swoją trudną sytuację rodzinną oraz na fakt, że wycięte drzewo było obumarłe i naruszało ogrodzenie jego posesji. Kolejny raz stwierdził również, że nie miał świadomości bezprawności swojego czynu oraz zadeklarował chęć posadzenia nowych drzew na terenie należącej do niego nieruchomości. W odpowiedzi na skargę SKO w B. podtrzymało stanowisko i argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji i na tej podstawie wniosło o oddalenie skargi. W piśmie z dnia 1 października 2014r. pełnomocnik skarżącego z urzędu wskazał, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego, a to: - art.15 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie postępowania w II instancji, -art.7, art.77 i art.80 k.p.a. poprzez nie podjęcie żadnej czynności niezbędnej do dokładnego wyjaśnienia sprawy, nie zebranie i nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego, - art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. w sytuacji gdy decyzję tę należało uchylić. W treści pisma stwierdził również, że SKO bezkrytycznie przyjęło ustalenia organu I instancji co do gatunku drzewa, podczas gdy z protokołu oględzin jak również z wydanej decyzji nie wynika, że pracownicy organu I instancji dysponowali niezbędną wiedzą fachową w tym zakresie. Ponadto wskazał, że uzasadnienie decyzji nie zawiera wyjaśnienia sposobu wyliczenia wieku drzewa. W toku postępowania sadowego pełnomocnik skarżącego wnosił i wywodził jak w piśmie z dnia 1 października 2014r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji skład orzekający doszedł do wniosku, że zostały one wydana z naruszeniem przepisów ustawy o ochronie przyrody oraz przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu stanowiąca przedmiot zaskarżenia decyzja wydana została bowiem z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako niezbędnego warunku wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 1768/99.). W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji, lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ pierwszoinstancyjny. W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony, lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie. Wymogów powyższych, zdaniem Sądu, wydające decyzję stanowiącą przedmiot skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze B. oraz wydający decyzję w I instancji Prezydent Miasta B. nie dochowali w stopniu zezwalającym na wydanie ostatecznego rozstrzygnięcia, a tym samym wydane rozstrzygnięcia są co do meritum co najmniej przedwczesne. Nie wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, o istotnym dla rozstrzygnięcia znaczeniu, zostały bowiem w trakcie postępowania administracyjnego wyjaśnione, pozostawiając wątpliwości i luki. Pomimo istniejących uchybień, organ drugiej instancji rozpoznając ponownie sprawę utrzymał w mocy wadliwą decyzję Prezydenta Miasta B. czym z kolei naruszył art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. Materialno-prawną podstawę zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowią przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 627 zwanej dalej ustawą). W art. 88 ust. 1 nakładają one na wójta, burmistrza albo prezydenta miasta obowiązek wymierzenia kary administracyjnej za 1) zniszczenie terenów zieleni albo drzew lub krzewów spowodowane niewłaściwym wykonywaniem robót ziemnych lub wykorzystaniem sprzętu mechanicznego albo urządzeń technicznych oraz zastosowaniem środków chemicznych w sposób szkodliwy dla roślinności; 2) usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia; 3) zniszczenie drzew, krzewów lub terenów zieleni spowodowane niewłaściwym wykonaniem zabiegów pielęgnacyjnych. Wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody, jest obowiązkiem organów administracji a decyzja taka nie ma charakteru uznaniowego. Kara jest wymierzana obligatoryjnie a jej wysokość w zależności od gatunku i obwodu drzewa określana jest według norm zawartych w przepisach rangi ustawowej jak i rozporządzenia. Jak stanowi art. 89 ust. 1 ustawy administracyjną karę pieniężną, o której mowa w art. 88 ust. 1, ustala się w wysokości trzykrotnej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów ustalonej na podstawie stawek, o których mowa w art. 85 ust. 4-6 ustawy. Szczegółowe zasady w tym zakresie określa rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 września 2004 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni, zadrzewień albo drzew lub krzewów (Dz. U. z 2004 r. Nr 219, poz. 2229). Organy administracji nie są władne do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej, jak również do obniżenia jej wysokości. W art. 83 ust.1 ustawy przewidziano, że usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, z zastrzeżeniem ust.2 i 2a, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez właściwy organ na wniosek posiadacza nieruchomości - za zgodą właściciela tej nieruchomości. Z obowiązku tego zwolnione jest między innymi wycięcie drzew których wiek nie przekracza 10 lat ( art.83 ust.6 pkt4). Osobą odpowiedzialną za usunięcie bądź zniszczenie drzewa jest posiadacz nieruchomości, jako ten, który ma prawo i obowiązek wystąpić o stosowne zezwolenie w tym zakresie, bądź czuwać nad niedopuszczeniem do ziszczenia się którejkolwiek z hipotez przepisu art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Do przyjęcia odpowiedzialności za wycięcie drzewa wystarcza samo wykazanie, że za zgodą właściciela nieruchomości doszło do wycięcia drzewa bez uprzedniego uzyskania zezwolenia właściwego organu. Tymczasem w sprawie organ nie wyjaśnił jakie było stanowisko współwłaścicielki nieruchomości tzn. czy wyraziła zgodę na usunięcie drzewa, zleciła jego usunięcie , czy też w ogóle nie miała wiedzy w tym zakresie. W sprawie poza sporem pozostaje fakt, że skarżący usunął drzewo bez zezwolenia. Należy wskazać, że na odpowiedzialność z tego tytułu nie ma wpływu nieświadomość bezprawności tego czynu. Bez znaczenia dla wyniku sprawy jest również argumentacja podnoszona przez skarżącego, że przed wycięciem drzewo było obumarłe oraz zagrażało zdrowiu i mieniu skarżącego. Jak słusznie wskazał organ również w takim przypadku istnieje ustawowy obowiązek uzyskania zgody na wycięcie drzewa. W niniejszej sprawie organy obu instancji przyjęły, że doszło do usunięcia jesionu wyniosłego bez zezwolenia, przy czym nie poczyniły w tym zakresie wystarczających ustaleń, poprzestając jedynie na oględzinach pnia drzewa oraz wyjaśnieniach skarżącego. Jednakże wskazać należy, że to na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia, nie tylko czy doszło do wycięcia drzewa bez zezwolenia, ale również jakiego drzewa i o jakich wymiarach. W przypadku gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego o wydanie opinii ( art.84 k.p.a.). W ocenie Sądu nie wiadomo na jakiej podstawie organy przyjęły, że wycięte drzewo to jesion wyniosły, w sytuacji gdy zarówno z protokołu oględzin jak i z protokołu przesłuchania skarżącego wynika, że doszło do usunięcia jesionu, bez wskazania konkretnej jego odmiany. Z całą pewnością skarżący nie dysponował wystarczającą wiedzą, aby prawidłowo zakwalifikować gatunek usuniętego drzewa, brak jest również dowodów na to, że taką wiedzą dysponowali pracownicy organu, bowiem podczas przeprowadzonych oględzin nie wskazali konkretnej odmiany usuniętego drzewa. Wiadomym jest, że na terenie Polski występuje co najmniej kilka odmian jesionu, zróżnicowane zostały również wysokości stawek opłat za usunięcie poszczególnej odmian tego drzewa, inna jest bowiem stawka za usunięcie jesionu amerykańskiego, a inna za usunięcie jesionu wyniosłego. Zatem należało ustalić ponad wszelką wątpliwość jakie drzewo zostało przez skarżącego usunięte, aby prawidłowo naliczyć karę z tego tytułu. Wskazać należy również, że w sytuacji gdy skarżący od początku twierdzi, że wiek drzewa nie przekraczał 10 lat, organ nie może ograniczyć się w uzasadnieniu decyzji do stwierdzenia, że drzewo było w wieku powyżej 10 lat bez wskazania konkretnego sposobu wyliczenia tego wieku, tak aby umożliwić weryfikację tych twierdzeń przez stronę. Sąd administracyjny nie ma za zadanie wyręczania organów administracji w ich obowiązku stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 k.p.a. Mocą tej zasady organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1039/12, LEX nr 1287174). Zasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. i wynikającej z niego zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego tworzącej obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 117 kwietnia 2013 r., o sygn. akt II SA/Kr 13/13, publ. LEX nr 1325761). Istota administracyjnego toku instancji nie może również polegać tylko na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Wynika to z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 lutego 2013 r. o sygn. akt IV SA/Po 1000/12, publ. LEX nr 1287167). Zatem działanie organu II instancji jest działaniem merytorycznym. Tymczasem w niniejszej sprawie SKO nie dokonało żadnych własnych ustaleń ograniczając się do stwierdzenia, że organ I instancji przeprowadził oględziny w terenie, ustalił, że drzewo – jesion wyniosły był w wieku 10 lat i wyliczył karę zgodnie z treścią art.89 ust.1 pkt 9 ustawy o ochronie przyrody. Niewątpliwie stwierdzone przez Sąd naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy, co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę przyjętą przez Sąd ocenę prawną oraz konieczność uzupełnienia postępowania w zakresie wyżej opisanym, a nadto uwzględni stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z dnia 1 lipca 2014r. sygn. akt SK 6/12. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012r., poz.270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji.