II SA/Gl 978/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2017 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę. Podczas kontroli dnia 11 maja 2015 r, pracownicy Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w K. stwierdzili bezprawne zajęcie pasa drogowego ul. [...] w K. dwustronną reklamą o treści "[...] umieszczoną na lawecie o nr rejestracyjnych [...]. Dokonano obmiaru powierzchni reklamy oraz sporządzono dokumentację zdjęciową. Dnia 20 maja 2015 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie i zawiadomiony właściciel lawety, "|B" S.A. Oddział w C.. Pismem z dnia 11 czerwca 2015 r. "B" S.A. poinformował Miejski Zarząd Ulic i Mostów w K., iż posiadaczem (na podstawie umowy leasingowej) pojazdu jest firma "A" sp. z o.o. z siedzibą w S. Pismem z dnia 18 czerwca 2015 r. organ powiadomił o sprawie "A" sp. z o.o. Poinformował również o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się w sprawie. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Miejski Zarząd Ulic i Mostów w K. działając w imieniu Prezydenta Miasta K. wymierzył "A" sp. z o.o. karę pieniężną w kwocie 10 560 zł za zajęcie w dniach 11, 12, 13, 14, 15, 18, 19, 20, 21, 22, 25, 27, 28, 29 maja 2015 r. oraz 1, 2, 3, 5, 8, 11, 17, 19 czerwca 2015 r. bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogi powiatowej ul. [...] reklamą o łącznej powierzchni 16 m2 o treści "[...]" umieszczoną na lawecie o numerze rejestracyjnym [...]. W uzasadnieniu organ wskazał podstawę ustalenia stawki kary – uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach miasta K., dla których zarządcą jest Prezydent Miasta K. Wskazał daty, kiedy stwierdzono bezprawne zajęcia pasa drogowego. Wykazano je dokumentacją fotograficzną oraz sporządzonymi notatkami służbowymi. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło skarżoną decyzję i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Przyczyną orzeczenia kasatoryjnego były braki w postępowaniu dowodowym. Nie ustalono bowiem, czy cała reklama znajdowała się w pasie drogowym. Po uzupełnieniu postępowania dowodowego, w tym opracowaniu graficznym granic pasa drogowego decyzją z dnia [...] r. nr [...] Miejski Zarząd Ulic i Mostów w K. działając w imieniu Prezydenta Miasta K. wymierzył "A" sp. z o.o. karę pieniężną w kwocie 10 560 zł za zajęcie w dniach 11, 12, 13, 14, 15, 18, 19, 20, 21, 22, 25, 27, 28, 29 maja 2015 r. oraz 1, 2, 3, 5, 8, 11, 17, 19 czerwca 2015 r. bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogi powiatowej ul. [...] reklamą o łącznej powierzchni 16 m2 o treści "[...]" umieszczoną na lawecie o numerze rejestracyjnym [...]. W uzasadnieniu organ wskazał podstawę ustalenia stawki kary – uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach miasta K., dla których zarządcą jest Prezydent Miasta K. Wskazał daty, kiedy stwierdzono bezprawne zajęcia pasa drogowego. Wykazano je dokumentacją fotograficzną oraz sporządzonymi notatkami służbowymi. Do akt sprawy załączona jest mapa zasadnicza z naniesioną lokalizacją lawety oraz zdjęcie z portalu internetowego również z zaznaczoną lokalizacją lawety. Akta zawierają wreszcie wydruk z ewidencji wskazujący na stan prawny nieruchomości. Odwołanie od tej decyzji złożyła "A" sp. z o.o. podnosząc, iż organ I instancji nie wykazał, że doszło w sprawie do zajęcia pasa drogowego, zakwestionowała metody utrwalania (w formie fotografii z datownikiem) okoliczności ważnych dla sprawy, podniosła, że organ nie przeprowadził postępowania w zakresie uprawnień spółki do zajmowania pasa drogowego. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało skarżoną decyzję w mocy. Kolegium wskazało, że organ I instancji prawidłowo ustalił wszystkie okoliczności sprawy. Dokonano obmiaru tablicy reklamowej, ustalono dokładną lokalizację lawety, na której się znajdowała. Okoliczności te potwierdza sporządzona dokumentacja fotograficzna oraz notatki urzędowe sporządzane podczas każdej z kontroli. Lokalizacji lawety ustalono w oparciu o mapę oraz zdjęcie z ortofotomapy. Kara pieniężna została wreszcie nałożona na właściwy podmiot, gdyż "A" jest użytkownikiem zależnym lawety, na której znajduje się reklama prowadzonej przez nią szkoły. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożyła "A" sp. z o.o. Domagając się uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji, wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji i wreszcie zasądzenia kosztów postępowania zarzuciła organowi II instancji: naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 6, 7 i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.; zwanej dalej w skrócie "k.p.a.") poprzez niedziałanie przez Organy I oraz II instancji w granicach i na podstawie przepisów prawa, niepodjęcie działań z urzędu zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz niedziałanie w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa, w tym brak podjęcia działań zmierzających do ustalenia, czy reklama usytuowana na lawecie o nr rej. [...] umieszczona została w granicach pasa drogowego; 2) art. 77 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie, w tym nieprzeprowadzenie dowodów mających na celu ustalenie faktów wskazanych wyżej w pkt 1) powyżej, tj. ustalenie położenia przedmiotowej reklamy w stosunku do granic pasa drogowego, a konsekwencji błędne przyjęcie, iż skarżąca dokonała bezprawnego zajęcia pasa drogowego reklamą i zachodzi przesłanka do obciążenia ją karą pieniężną na podstawie art. 40 ust 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 460 z późń. zm.; zwanej dalej w skrócie "u.d.p."), a także błędne ustalenie powierzchni przedmiotowej reklamy, a co za tym idzie błędnym określeniu wysokości orzeczonej kary pieniężnej; 3) art. 79 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niepoinformowanie skarżącej przez Organ I instancji o terminie i miejscu przeprowadzenia dowodu z oględzin lawety z reklamą, co doprowadziło do uniemożliwienia wzięcia udziału w przeprowadzeniu dowodu, zadawania pytań, składania wyjaśnień; 4) art. 86 k.p.a. poprzez nieprzesłuchanie stron postępowania, podczas gdy pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy wskazane wyżej w pkt 1) powyżej; 5) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Organu I instancji w sytuacji braku wskazania w treści decyzji oznaczenia organu administracji publicznej (decyzja jako organ wydający wskazuje wyłącznie: Miejski Zarząd Ulic i Mostów), a także brak wskazania w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, brak przyporządkowania poszczególnych faktów do konkretnych dowodów, na których się oparł ustalając ich istnienie, np. ustalając położenie przedmiotowej reklamy w granicach pasa drogowego, czy powierzchnię reklamy, a także brak szczegółowego wyjaśnienia podstawy prawnej przedmiotowej decyzji, m.in. brak wyjaśnienia sposobu subsumcji zastosowanych przepisów prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego; wymienienie zebranych dokumentów, stanowiących akta przedmiotowej sprawy, nie uzasadnia zasadności przedmiotowej decyzji; naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 6) art. 4 pkt 1) w zw. z art. 40 ust. 1 u.d.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a tym samym uznanie, iż skarżąca dokonała bezprawnego zajęcia reklamą pasa drogi powiatowej — ul. [...] w K., w sytuacji, gdy przedmiotowa reklama nie znajdowała się ww. pasie drogowym. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia jest art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440). Zgodnie z tym przepisem "za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Z treści powyższego przepisu wynika jednoznacznie, że w razie zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 40 ust. 12 ustawy, zarządca drogi jest zobowiązany do wszczęcia postępowania i wymierzenia kary. Podstawą ustalenia tej ostatniej jest dziesięciokrotność opłaty za zajęcie pasa drogowego. Zgodnie z art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych "organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł". W rozpatrywanej sprawie podstawą ustalenia opłat za zajecie pasa drogowego jest uchwała Rady Miasta K. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach miasta K., dla których zarządcą jest Prezydent Miasta K. Analiza akt administracyjnych pozwala stwierdzić, iż zarzuty skargi odnoszące się do niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy (oznaczone numerami 1-5) są zupełnie bezpodstawne. Okoliczność ustawienia przyczepy z reklamą skarżącej w okolicach ul. [...] została wykazana w sposób nie budzący żadnych wątpliwości. Świadczą o tym notatki służbowe oraz wykonana i opisana dokumentacja fotograficzna (akta organu I instancji s. 7-83). Jednocześnie dokonano obmiaru powierzchni tablicy informacyjnej. Nie budzi również wątpliwości Sądu skuteczność wykazania, iż przyczepa z reklamą została zaparkowana w całości w pasie drogowym ulicy [...]. Świadczy o tym dokumentacja graficzna oraz odpis Książki drogi (oznaczone jako dowód nr 4 i 5 w aktach organu I instancji. Bezsporne w sprawie jest, iż skarżąca nie posiadała zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Ergo, skoro ustawiła tam swoją przyczepę wraz z reklamą, bez wątpienia doszło do bezprawnego zajęcia pasa drogowego ul. [...]. Ilość dni zajęcia oraz powierzchnia tablicy z reklamą została ustalona precyzyjnie przez organ administracji. Zatem zarzut skargi oznaczony numerem 6 jest bezzasadny. Niezrozumiały jest wreszcie zarzut niewłaściwego oznaczenia organu wydającego decyzję. W przywołaniu przepisów prawa decyzji organu I instancji wyraźnie widnieje podstawa prawna orzekania Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w K. w imieniu Prezydenta Miasta K. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując w takim zakresie sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszeń skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.