II SA/Gl 979/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant starszy referent Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Jana L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Pismem z dnia 2 sierpnia 2011 r. J.L. zwrócił się do Wojewody [...] z wnioskiem o zwrot kawałka działki nr geod. [...] obręb B. . Stosowanie do art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jako następca prawny poprzedniego właściciela wymienionej działki zwrócił się o zwrot wskazanego fragmentu tej działki, błędnie przypisanego do działki nr [...] przy ulicy [...] w B. . Uzasadniając swój wniosek wyjaśnił, że przypisanie kawałka działki nr [...] do działki nr [...] jest wynikiem ewidentnego błędu geodezyjnego, zaistniałego w poprzednich latach, przy czym brak jest jakiegokolwiek dokumentu w postaci umowy, ugody, aktu notarialnego, wyroku Sądu czy decyzji wywłaszczeniowej, tak w księdze wieczystej działki nr [...] , jak i w zasobach Gminy B. i Starostwa Powiatowego w B. na podstawie którego można było ten kawałek wyodrębnić z działki nr [...] i przypisać go do działki nr [...] . Stwierdził, ze fragment ten w zasadzie został przywłaszczony, bo brak jest jakiegokolwiek wymaganego prawem dokumentu do zmiany własności nieruchomości – tego kawałka działki nr [...] . Fragment ten nie był wykorzystywany na cel publiczny i jest zbędny dla funkcjonowania drogi publicznej jaką jest ulica [...]. W jego ocenie nastąpiło kolejne przywłaszczenie prawa majątkowego do tego kawałka gruntu przez nowych właścicieli sąsiedniej nieruchomości przy ulicy [...] , którzy samowolnie "przygrodzili ten kawałek gruntu" i korzystają z niego jak z własnego, nie płacąc przy tym żadnych opłat dzierżawnych czy podatku od gruntu. Przedmiotowy wniosek został uzupełniony pismem z dnia [...] r, w którym wnioskodawca przedstawił Prezydentowi Miasta B. a całość postępowania związanego z przejęciem wymienionego powyżej kawałka gruntu przez sąsiada, jak również z prowadzoną przez niego działalnością inwestycyjną, w ocenie wnioskującego całkowicie samowolną. Postanowieniem z dnia [...] r. Wojewoda [...] , na podstawie art. 65 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przekazał złożony przez J.L. wniosek do załatwienia Staroście [...] według właściwości. W odpowiedzi na pismo Starosty [...] , wzywającego wnioskodawcę do uzupełnienia złożonego wniosku, na podstawie art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, J.L. pismami z dnia [...] r. oraz z dnia [...] r. wyjaśnił, iż w sprawie przejęcia praw własnościowych kawałka działki nr [...] nie było żadnego postępowania wywłaszczeniowego, a sprawa była załatwiona w formie zalecenia mającego formę nakazu, chociaż sporny kawałek nigdy nie był wykorzystywany przez Gminę B. do celów publicznych, lecz został "przygrodzony" do sąsiedniej posesji. Decyzją Nr [...] z dnia [...] r. Starosta [...] , działając na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie wszczęte z wniosku J.L. w sprawie "zwrotu części działki oznaczonej numerem [...] obręb B. ". W uzasadnieniu organ orzekający wyjaśnił, że wnioskujący J.L. wraz z wnioskiem przekazał liczne dokumenty, w których brak było dokumentu potwierdzającego zgłaszane roszczenie, a w dodatkowym piśmie wyjaśnił nadto, że brak jest jakiejkolwiek decyzji wywłaszczeniowej. W tak ustalonym stanie faktycznym organ przywołał obowiązujące w sprawie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w szczególności stwierdził, iż za nieruchomość wywłaszczoną uznaje się w rozumieniu art. 136 ust. 3 ustawy nieruchomość względem której wydano akt wywłaszczeniowy na podstawie jednej z ustaw wymienionych w art. 216 cytowanej ustawy. Dodał, że wymieniony w tym przepisie katalog aktów prawnych jest zamknięty, co oznacza, że nie podlega on wykładni rozszerzającej. Zatem wniosek o zwrot nieruchomości wywłaszczonej musi pochodzić od podmiotu, któremu to roszczenie przysługuje. W tym przypadku wnioskujący nie przedstawił żadnego dokumentu w oparciu, o który nastąpiło przejęcie – wywłaszczenie nieruchomości. Tylko w decyzji wywłaszczeniowej, w ocenie organu, zawarte są niezbędne dane pozwalające na prawidłowe rozpatrzenie złożonego wniosku. W zaistniałej sytuacji, wobec potwierdzenia przez wnioskującego, iż w stosunku do przedmiotowej działki nigdy nie było prowadzone postępowanie wywłaszczeniowe brak niezbędnych dokumentów dla udowodnienia zgłoszonych żądań. Przywołując art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego przyznał, że działania organów administracji muszą mieć swoje oparcie w przepisach prawa. Obowiązujące przepisy przewidują zwrot nieruchomości, jeżeli właściciel faktycznie został wywłaszczony, bądź został od niego przejęty grunt. Przedmiotowa nieruchomość posiada urządzoną księgę wieczystą nr [...] , w której jako właściciele figurują J.L. i P.L.. Uwzględniając powyższe należało uznać, że postępowanie w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu w trybie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W odwołaniu od powyższej decyzji J.L. podniósł, iż wydający decyzję organ miał świadomość, że nie było postępowania wywłaszczeniowego i decyzji wywłaszczeniowej w tej sprawie. Nastąpił jednak zabór cudzej własności bez postępowania wywłaszczeniowego i bez żadnego odszkodowania. Nie sprawdzono zatem w postępowaniu, na jakiej podstawie przypisano sporny kawałek gruntu do ulicy [...] i na jakiej podstawie następnie nastąpiło jego przywłaszczenie przez właściciela sąsiedniej posesji przy ulicy [...] . Mając na uwadze powyższe podtrzymał swój wniosek o zwrot przywłaszczonego kawałka gruntu. W wyniku rozpatrzenia powyższego odwołania, Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją, utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu przyznał, że na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami właściciel lub jego spadkobierca może żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jego części, gdy stosowanie do art. 137 tej ustawy stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Dodał, że na mocy art. 216 tej ustawy przepisy dotyczące zwrotu nieruchomości rozciąga się na wymienione w nim przepisy. Wyjaśnił, że na podstawie tych przepisów przez pojęcie "wywłaszczenie nieruchomości" należy rozumieć wyłącznie nieruchomości w stosunku do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia, czyli na podstawie indywidualnej i konkretnej decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym w oparciu o obowiązujące przepisy ustaw i dekretów, regulujących ogólne zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości za odszkodowaniem. Wymienione powyżej przepisy zawierają zamknięty katalog podstaw prawnych uzasadniających zwrot nieruchomości, co oznacza, że instytucji zwrotu nieruchomości nie można stosować w odniesieniu do nieruchomości nabytych lub przejętych na podstawie innych tytułów prawnych bądź też bez takiego tytułu. W przedmiotowej sprawie powyższe przepisy nie znajdują zastosowanie, gdyż jak ustalono żadna część działki nie została wywłaszczona ani przejęta przez Skarb Państwa lub inny podmiot publicznoprawny. Mając na względzie regulację zawartą w art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego prawidłowo uznano, iż brak jest materialnoprawnej przesłanki zwrotu wnioskowanej nieruchomości. Nie ma możliwości zaliczenia objętej żądaniem zwrotu nieruchomości do jednej z kategorii nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 lub ust. 4 w związku z art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami i stąd uzasadnia to utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji o umorzeniu postępowania w sprawie. Organ odwoławczy dodał, że bezpodstawną jest opinia skarżącego, iż wniosek o zwrot nieruchomości przejętej bez postępowania wywłaszczeniowego i odszkodowania winien mieć pierwszeństwo w rozpatrzeniu. Organ powtórzył, iż wniosek taki nie podlega rozpatrzeniu merytorycznemu w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednocześnie organ dodał, że analiza składanych pism i wyjaśnień skarżącego sugeruje, iż sprawa winna zostać załatwiona w postępowaniu prowadzonym przez Geodetę Powiatowego w B. ie. Wyjaśnienie w powierzchni przedmiotowej działki według stanu na [...] r. i obecnie nie może bowiem nastąpić w postępowaniu w sprawie zwrotu nieruchomości. Skargę na decyzję Wojewody [...] złożył J.L. , domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż orzekające w sprawie organy oparły swe decyzje o fałszywe przesłanki, że "zwrotu nieruchomości można dokonać wyłącznie w przypadku okazania się decyzją wywłaszczeniową". Skarżący cały czas podnosił, że nie było decyzji wywłaszczeniowej, a mimo to bez dokumentu dokonano zaboru cudzej własności i bezprawnego przywłaszczenia cudzych praw majątkowych. Nadto skarżący zarzucił, iż organy nie przeprowadziły postępowania w sposób wyczerpujący, nie żądając w sprawie stanowiska Gminy B. i Geodety Powiatowego na okoliczność przypisania kawałka jego działki do ulicy [...] . Podniósł, iż organ odwoławczy, przyznał, że zasadnie domaga się wyjaśnienia zmiany powierzchni jego działki, ale postępowania tego w sposób wyczerpujący nie przeprowadził. W jego ocenie właśnie w tym postępowaniu powinny być zbadane wszystkie okoliczności sprawy, w tym kiedy i dlaczego nastąpił ubytek [...] m² w powierzchni jego działki. Wskazania organu odwoławczego powinny zobligować odpowiednie służby do wnikliwego wyjaśnienia sprawy. Podniósł, że na podstawie art. 223 Kodeksu cywilnego roszczenia do nieruchomości nie ulegają przedawnieniu, co jest szczególnie istotne w przypadku zawłaszczenia a nie wywłaszczenia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Podkreślając, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykazano brak możliwości prowadzenia postępowania we wnioskowanym trybie. Jednocześnie wskazał, że nie jest zobligowany do wyjaśniania możliwego trybu postępowania czy dyscyplinowania do działania określonych organów. Na rozprawie z dniu [...] r. skarżący podtrzymał skargę oraz zawarte w niej oraz w dodatkowym piśmie procesowym z dnia [...] r. argumenty. Wyjaśnił, iż wniósł o rozgraniczenie nieruchomości, a następnie wniósł sprzeciw do Sądu Rejonowego, ale wobec braku uiszczenia zaliczki na biegłego, Sąd umorzył postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa Zgodnie bowiem z zapisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) - sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Kontrolują zatem czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, i to naruszenia mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy czy stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo wreszcie naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność, albowiem jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności (art.1 [...] § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jedn. Dz.U. z 2012 r., poz.270 ze zm.). Przy czym, po myśli art.134 tej ustawy, sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, czyli rozpatrują sprawę w jej całokształcie. Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola zaskarżonej decyzji, jak również decyzji ją poprzedzającej w aspekcie zarzutów podniesionych w skardze oraz wziętych pod rozwagę przez Sąd z urzędu w zakreślonych powyżej ramach wykazała, iż decyzje te odpowiadają prawu, nie naruszają bowiem ani przepisów materialnoprawnych, ani przepisów procedury. Wskazać przyjdzie, że kontrolowane decyzje wydane zostały na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem jeżeli postępowanie administracyjne z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W rozumieniu tego przepisu postępowanie staje się bezprzedmiotowe m.in. w sytuacji, kiedy brak jest podstaw prawnych do jego prowadzenia i wydania rozstrzygnięcia co do meritum sprawy. W przedmiotowej sprawie skarżący J.L. wnioskiem z dnia [...] r. wystąpił, stosowanie do art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, o zwrot kawałka działki nr [...] położonej w B. przy ulicy [...] . Pojęcie "wywłaszczenie" ma w doktrynie ugruntowane znaczenie i przyjmuje się, że oznacza ingerencję organu władzy publicznej w prawa rzeczowe do nieruchomości, dokonywaną w drodze indywidualnego aktu administracyjnego, która podejmowana jest dla realizacji celu publicznego (por. np. G. Bieniek, S. Rudnicki: Nieruchomości. Problematyka prawna. Warszawa 2004 r. str. [...] 1 i n., T. Woś Wywłaszczenie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości Warszawa 2004 r. str. 19 i n.). Wobec tego, aby skutecznie dochodzić zwrotu nieruchomości na drodze administracyjnej niezbędnym jest wykazanie, że nastąpiło jej wywłaszczenie, w podanym wyżej rozumieniu, lub nabycie w drodze umowy, na podstawie przepisów wymienionych w art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, które to wyliczenie ma charakter enumeratywny i nie podlega wykładni rozszerzającej . Zgodnie z art. 136 ust. 3 tej ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jak ustalono jednak w niniejszej sprawie, co pozostaje faktem bezspornym, wnioskowana do zwrotu część działki nie została wywłaszczona ani przejęta przez Skarb Państwa lub inny podmiot publicznoprawny. Ustalenia te potwierdził sam skarżący przyznając zarówno w odwołaniu jak i w skardze, że w stosunku do wnioskowanej do zwrotu części działki nr [...] nie było prowadzone żadne postępowanie wywłaszczeniowe i nie zapadła żadna decyzja wywłaszczeniowa. Jak sam skarżący podaje, jego zdaniem było to przywłaszczenie, chociaż nie do końca zdaje się być ustalony podmiot przywłaszczający, tzn. czy jest właściciel sąsiedniej działki czy też inny podmiot. Tym niemniej ten problem pozostaje poza sprawą, która został wszczęta wymienionym powyżej wnioskiem skarżącego. W ocenie Sądu powyższe ustalenia powodują, że postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, wszczęte przedmiotowym wnioskiem skarżącego stało się bezprzedmiotowe i jako takie zasadnie przez organ pierwszej instancji zostało umorzone. Z koeli organ odwoławczy nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska w sprawi zasadnie tę decyzję utrzymał w mocy. W żadnym jednak wypadku nie pozbawia to skarżącego możliwości dochodzenia swoich roszczeń związanych z uszczupleniem powierzchni należącej do niego nieruchomości. Jak stwierdził organ odwoławczy sprawa winna zostać załatwiona w postępowaniu prowadzonym przez Geodetę Powiatowego w B. w zakresie przede wszystkim wyjaśnienia w powierzchni przedmiotowej działki. Przedstawione przez skarżącego dokumenty przedstawiają niewątpliwie różnicę w powierzchni jego działki według stanu na rok [...] i obecny. Jak stwierdzono jednak już powyżej problem ten pozostaje poza niniejszą sprawą, wymaga odrębnego postępowania administracyjnego i może zostać wszczęte w wyniku złożenia nowego, stosownego wniosku przez skarżącego. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie stwierdzając naruszenia prawa przez organ odwoławczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. ) oddalił skargę.