II SA/Gl 979/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi O. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] działając na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.) stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę W. nieruchomości zajętej pod drogę gminną (ul. [...]), położonej w jedn. ewid. W., obręb B., oznaczonej jako: - działka nr 1 o pow. 0,0005 ha, - działka nr 2 o pow. 0,033 ha, - działka nr 3 o pow. 0,040 ha, - działka nr 4 o pow. 0,0007 ha, objętych księgą wieczystą Nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w B., a stanowiącej w dniu [...] r. własność O. K.. W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił m.in. że przedmiotowe działki wg stanu na [...] r. uwidocznione były jako działka nr 5 o pow. 0,0602 ha, działka nr 6 o pow. 0,0445 ha oraz działka nr 7 o pow. 0,1538 ha, zaś ich podziału dokonano na mocy decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] r. Następnie po rozpoznaniu wniosku skarżącego decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...] wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, orzekł o ustaleniu na jego rzecz odszkodowania w kwocie 21.771 zł, zobowiązując do jego wypłaty Gminę W.. Po zacytowaniu treści art. 73 ust. 1,2,4 i 5 ustawy – Przepisy reformujące... organ I instancji wyjaśnił, że podstawę określenia wartości nieruchomości stanowił operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego A.M., sporządzony wg stanu nieruchomości na dzień [...] r. Zgodnie z ówcześnie obowiązującym planem miejscowym, przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na terenie o symbolu [...], [...] – Parki leśne, wody otwarte (uchwała Rady Gminy W. nr [...] z dnia [...] r. oraz nr [...] z dnia [...] r.). Jednakże z uwagi na treść art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.), rzeczoznawca dokonała wyceny nieruchomości wg alternatywnego przeznaczenia jako drogowego. W oparciu o analizę rynku nieruchomościami drogowymi, przyjmując do porównań 12 transakcji, biegła określiła wartość rynkową prawa własności nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej. Średnia wartość gruntu wyniosła 63,89 zł, a przy zastosowaniu współczynników korygujących (lokalizacja, sposób użytkowania, otoczenie, położenie i kształt oraz powierzchnia) wartość przedmiotowej nieruchomości wyniosła 56,11 zł za m2. Organ administracji stwierdził, że operat ten nie zawiera błędów i braków, stąd uznał go za prawidłowy. Jego aktualność została potwierdzona przez rzeczoznawcę w dniu [...] r. poprzez sporządzenie stosownej klauzuli. Rzeczoznawca odniosła się też do uwag strony do sporządzonego operatu, podtrzymując wycenę. W odwołaniu od decyzji O. K. zarzucił, że organ I instancji nie udzielił mu odpowiedzi na jego uwagi do operatu z dnia [...] r., zaś wyjaśnienia rzeczoznawcy są lakoniczne. Jego zdaniem, decyzja oparta została na błędnie opracowanym operacie, bowiem opis stanu nieruchomości winien być opracowany na dzień [...] r. Wówczas w ewidencji gruntów nie figurowały wymienione w operacie działki, a plan miejscowy ich nie obejmował. Na działkach przebiegała droga gminna bez określenia przestrzennych granic. Zatem nie było dopuszczalne dokonanie wyceny w oparciu o transakcje drogowe, gdyż podział nastąpił dopiero w dniu [...] r. na mocy decyzji Wójta Gminy W.. Zdaniem skarżącego, operat winien być opracowany w oparciu o § 36 ust. 6 pkt 1 w zw. z ust. 3 rozp. Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Tymczasem opinia jest niejasna, niespójna, nielogiczna, niepoprawna i nierzetelna, a więc błędna i nie mogła stanowić podstawy wydania decyzji. Odwołujący się wskazał też na przewlekłość postępowania, trwającego od [...] r. Jednakże zaskarżoną decyzją odwołania nie uwzględniono. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, Wojewoda stwierdził bowiem, że z przepisu art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wynika ogólna zasada, stosowana przy wycenie nieruchomości, polegająca na porównaniu aktualnego sposobu użytkowania bez uwzględnienia ustaleń planistycznych wprowadzających cel publiczny i przyjęciu parametrów nieruchomości, które będą najkorzystniejsze dla wywłaszczonego. Zdaniem organu odwoławczego, słusznie zatem biegła założyła, że przeznaczenie nieruchomości wycenianej spowodowało zwiększenie jej wartości, przyjmując do wyceny transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi, a nie pod zieleń wg ustaleń planu, obowiązującego na dzień [...] r. Nie ma też znaczenia błędne wskazanie przedmiotu wyceny wg oznaczenia działek, które nie istniały w dacie [...] r., bowiem chodzi o część terenu, który następnie został wydzielony. W ocenie Wojewody, zarzut przewlekłości postępowania mógł być podniesiony w trybie art. 37 § 1 kpa. Stąd odwołania nie uwzględniono. W skardze do sądu administracyjnego O. K. ponowił dotychczasowe zarzuty i argumentację co do wadliwego zastosowania art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z pominięciem § 36 ust. 3 rozp. oraz wadliwego oznaczenia nieruchomości. Jego zdaniem, skoro organ I instancji nie udzielił mu odpowiedzi na jego pismo z dnia [...] r., dotyczące toczącego się postępowania oraz nie powiadomiono go o wydaniu przez rzeczoznawcę klauzuli z dnia [...] r., postępowanie przed tym organem nie zostało zakończone. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. W kolejnych pismach z dnia 3 listopada i 7 listopada 2016 r. skarżący ponownie podniósł, że dopiero poprawne ustalenie stanu nieruchomości na dzień [...] r. pozwoli na zastosowanie prawidłowej procedury szacowania, ujętej w § 36 rozp., wynikiem czego będzie ustalenie wartości szacowanych działek. W toku rozprawy sądowej skarżący podniósł, że do wyceny należało przyjąć działki budowlane, bowiem takie przeznaczenie miały tereny przyległe. Po okazaniu mapy na karcie 33 akt administracyjnych organu odwoławczego, skarżący oświadczył, że na dzień [...] r., granice jego nieruchomości kończyły się na działce nr 7, która miała wówczas przeznaczenie budowlane. Po działce tej przebiega służebność drogowa do każdej z przyległych działek budowlanych, wydzielonych z jego nieruchomości w latach 70-tych, a następnie zbytych. Skarżący wniósł też o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa materialnego w takim stopniu, aby miało to wpływ na wynik sprawy, ani też organy administracji obydwu instancji nie uchybiły wymogom procedury w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem postepowania administracyjnego. Tymczasem w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dopiero stwierdzenie takiego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi w drodze wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej decyzji. Z mocy art. 73 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające..., wyżej powołanej odszkodowanie za nieruchomości nabyte z mocy prawa jako zajęte pod drogi publiczne, ustala się i wypłaca według zasad i trybu, określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Podstawę do ustalenia odszkodowania stanowi wartość nieruchomości wg stanu z dnia wejścia w życie tej ustawy, czyli na dzień [...] r., bez uwzględnienia nakładów po utracie prawa do władania gruntem przez osobę uprawnioną (ust. 5 ustawy). Zdaniem sądu administracyjnego, dla określenia wartości nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, nie jest możliwe przyjęcie mechanizmu z art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyżej powołanej. Sposób użytkowania nieruchomości drogowej, nabytej z mocy prawa z istoty odpowiada przeznaczeniu drogowemu zgodnie z celem wywłaszczenia (nabycia). Stan nieruchomości zgodnie z art. 4 pkt 17 tej ustawy, to stan zagospodarowania danej nieruchomości, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, a także stan otoczenia tej nieruchomości. Natomiast przeznaczenie nieruchomości wynika z planu miejscowego, a przy jego braku – ze studium lub decyzji o warunkach zabudowy (art. 154 ust. 1 i 2 ustawy). Do treści art. 154 ust. 1 tej ustawy, nawiązuje też § 36 ust. 1 rozp. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) w brzmieniu nadanym rozp. zmieniającym z dnia 14 lipca 2011r. Stąd też istotne jest stwierdzenie, czy przeznaczenie nieruchomości pod drogę publiczną spowodowało zwiększenie jej wartości, określonej w obowiązującym w dniu [...] r. dla danego terenu planie miejscowym (§ 36 ust. 3 w zw. z ust. 6 cyt. rozp.). Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z § 36 ust. 6 cyt. rozp., określenie wartości dotyczy całej nieruchomości lub jedynie jej części wg stanu na dzień [...] r., zaś przepisy ust. 1-4 mają jedynie odpowiednie zastosowanie. Zatem przy szacowaniu wartości nieruchomości lub ich części, zajętych pod drogi publiczne, możliwe jest jedynie zastosowanie § 36 ust. 3 pkt 2 rozp. Oznacza to, że w przypadku, gdy pod drogę publiczną zajęto część nieruchomości wg stanu na dzień [...] r., a wartość nieruchomości drogowych jest większa niż wartość wg przeznaczenia terenu w obowiązującym planie miejscowym, wartość nieruchomości stanowi iloczyn wartości 1 m2 o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, powiększony na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. W niniejszej sprawie pod drogę publiczną zajęto jedynie część nieruchomości wg. stanu na dzień [...] r. Stąd też należało określić wartość jedynie części nieruchomości. Oczywiście, cała nieruchomości podzielona była już wówczas na działki geodezyjne. Jak wyjaśnił skarżący w toku rozprawy sądowej, podziału dokonano jeszcze w latach 70-tych ub. wieku i po zbyciu części wydzielonych działek, granice jego nieruchomości kończyły się na działce nr 7 (wg oznaczenia na dzień [...] r.), a po drugiej stronie – na cieku wodnym. Przebieg granic działek geodezyjnych przed ich kolejnym podziałem w [...] r. na mocy przywołanej wyżej decyzji, wynika z akt postępowania administracyjnego i dołączonej dokumentacji geodezyjnej na użytek tego postępowania podziałowego oraz mapy z Geoportalu krajowego na k. 33 akt adm. organu odwoławczego, na której naniesiono granice ówczesnych działek przed podziałem, którą to mapę okazano skarżącemu w toku rozprawy sądowej celem określenia granic jego nieruchomości. Dokument ten w obiektywny sposób przedstawia wygląd nieruchomości skarżącego i jej część zajętą pod drogę publiczną oraz otoczenie. Zatem wbrew twierdzeniom skarżącego, skoro pod drogę publiczną zajęto jedynie część nieruchomości, to szacowaniu podlegała tylko ta część, zaś określenie stanu i przeznaczenie nieruchomości na dzień [...] r. należy odnosić nie do całej nieruchomości, lecz tej części, która była zajęta wówczas pod drogę publiczną. Stąd posłużenie się przez rzeczoznawcę majątkową numeracją działek po podziale nieruchomości w [...] r., nie ma żadnego wpływu na wynik sprawy. Prawidłowo też rzeczoznawca dla określenia wartości nieruchomości posłużyła się zaświadczeniem Wójta Gminy W. jako dotyczącym przeznaczenia w planie miejscowym tylko tej części nieruchomości, która była zajęta pod drogę publiczną. Zaświadczenie to wymienia oznaczenie działek wg aktualnej numeracji, wskazanej w decyzji komunalizacyjnej, lecz dotyczy terenu, na którym położone były w świetle ustaleń planu miejscowego obowiązującego w dniu [...] r., opublikowanego w Dz. Urzęd. Nr [...] poz. [...] z dnia [...] r. Stąd zasadnie rzeczoznawca majątkowy określiła wartość części nieruchomości, zajętej pod drogę publiczną wg przeznaczenia, wynikającego z ustaleń obowiązującego wówczas planu miejscowego oraz wg celu wywłaszczenia, czyli zajęcia pod drogę publiczną. W operacie szacunkowym wykazano, że po analizie 25 transakcji działkami przeznaczonymi w planie pod zieleń, a także lasy i przyjęciu do porównań 15 transakcji w wyniku odrzucenia cen skrajnych i nie spełniających warunków porównywalności, średnia cena wyniosła 7,46 zł/m2 (dla całego zbioru 25 transakcji – 21,81 zł m2). Natomiast średnia cena uzyskana w obrocie rynkowym terenami o przeznaczeniu w planie miejscowym pod drogę, wyniosła 63,89 zł/m2. W tym zakresie skarżący nie neguje zaś ustaleń rzeczoznawcy majątkowego. Zatem zasadnie w oparciu o operat szacunkowy organy administracji przyjęły, że wartość tej części nieruchomości, która zajęta była pod drogę publiczną, szacowana wg przeznaczenia jej w planie miejscowym (art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami), była niższa niż wartość działki drogowej (pod komunikację). Zdaniem sądu administracyjnego, należało zatem ustalić wartość części nieruchomości w oparciu o wartość gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Jednak za grunty przyległe uznać należy pozostałe części nieruchomości skarżącego, które nie zostały zajęte pod drogi publiczne. Droga publiczna przecina bowiem jego nieruchomość, co obrazują przywołane wyżej mapy. Nie budzi wątpliwości, że część nieruchomości, położona od strony cieku wodnego, położona była również na terenie o symbolu [...], [...] – Parki leśne, wody otwarte (zieleń w ciągu ekologicznym nad rzeką [...]). Miała zatem identyczne przeznaczenie niż część nieruchomości, zajęta pod drogę publiczną. Dołączone do akt zaświadczenie o przeznaczeniu terenu, nie pozwala jednak na jednoznaczne stwierdzenie, jakie przeznaczenie miała część nieruchomości, położona z drugiej strony drogi, a więc ówczesna działka nr 7 (wg stanu przed podziałem z [...] r.). Z działki tej wydzielono pod drogę jedynie grunt o pow. 5 m2 (obecnie działka nr 1), podczas gdy cała działka miała powierzchnię 0,1538 ha. Taki stan rzeczy potwierdza dołączony do akt projekt podziału, zatwierdzony decyzją z [...] r. Mapa zasadnicza projektu podziału przedstawia położenie i ukształtowanie tejże działki. Jedynie na pewnym odcinku przylega ona do części nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Ma ona kształt typowej działki drogowej (drogi wewnętrznej celem połączenia komunikacyjnego działek położonych w drugiej linii względem ul. [...]). Z przedłożonego przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów wg stanu na dzień [...] r., wynika też, że ówczesna działka 7 stanowiła użytek dr/Ps (drogi, pastwiska). Jej kształt i oznaczenie w ewidencji gruntów dowodzi, że nie była to działka budowlana w rozumieniu art. 4 pkt 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami. W szczególności działka ta nie była zabudowana. Nadto, działka ta obciążona była służebnością drogową na rzecz przyległych działek budowlanych, stanowiących własność innych osób, gdyż działka ta oddzielała te nieruchomości od ul. [...]. W świetle zaświadczenia Wójta Gminy W., część tej działki była położona na terenie o symbolu [...], [...] – Parki leśne, wody otwarte. O ile w postępowaniu administracyjnym nie ustalono, czy takie przeznaczenie miała cała działka nr 7, na odcinku przyległym do działek zajętych pod drogę, to jednak powyższe mapy dowodzą obiektywnie, że szerszy pas miała ta część nieruchomości, która położona była po przeciwnej stronie ul. [...], od strony cieku wodnego (rzeki [...]). Brak więc podstaw do przyjęcia, że ustalanie wartości części nieruchomości zajętej pod drogę publiczną winno nastąpić wg cen działek budowlanych, przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe. Nie jest to bowiem przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych do części nieruchomości, zajętej pod drogę publiczną. W większej części ta nieruchomość położona była na terenie przeznaczonym pod zieleń. Zatem zgodnie z § 36 ust. 3 pkt 2 cyt. rozp., co najwyżej wartość szacowanej części nieruchomości, ustaloną wg przeważającego przeznaczenia gruntów przyległych, czyli pod zieleń, należało powiększyć o 50%. Wg operatu, dawałoby to cenę ok. 11 zł/m2, maksymalnie ok. 34 zł/ m2 przy uwzględnieniu także skrajnych transakcji (str. 11 operatu). W konsekwencji, określenie wartości części nieruchomości zajętej pod drogę publiczną wg transakcji działkami drogowymi i przyjęcie ceny 56,11 zł/m2, było działaniem na korzyść skarżącego. Uwzględnienie skargi mogłoby zatem pogorszyć jego sytuację przy ponownym ustalaniu odszkodowania. Stwierdzić też należy, że gdyby tereny przyległe, czyli bezpośrednio sąsiadujące, miały przeznaczenie budowlane, doszłoby do sytuacji, w której odszkodowanie byłoby znacznie wyższe (podwyższone do 50%) w porównaniu do przyjęcia pod drogę terenu budowlanego. Wówczas odszkodowanie odpowiadałoby cenie działki budowlanej, bez możliwości podwyższenia. Zdaniem sądu administracyjnego, nie występują zatem takie braki w materiale dowodowym, które uniemożliwiałyby rozpoznanie skargi z uwagi na mapy geodezyjne znajdujące się w aktach administracyjnych, pozwalające na identyfikację działek wg stanu na dzień [...] r. Nieudzielenie przez organ I instancji odpowiedzi na pisma skarżącego oraz niepowiadomienie go o nadaniu przez rzeczoznawcę klauzuli aktualności operatu, nie stanowi zaś istotnego naruszenia przepisów procedury. Spór dotyczy bowiem wykładni przepisów prawa i określenia stanu nieruchomości na użytek jej wyceny. Jak już wyżej wyjaśniono, w niniejszej sprawie istotny jest jedynie stan części nieruchomości, zajętej pod drogę publiczną. Pozostała część to tereny przyległe do szacowanej części nieruchomości, dzielącej ją na dwie nierówne części, o przeważającym przeznaczeniu pod zieleń. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdzając naruszenia prawa wymienionego w art. 145 § 1 ustawy – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 tej ustawy. ec