II SA/Gl 979/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Gminy W. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty za usługi wodne 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w Z. na rzecz Gminy W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 26 lutego 2020 Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w Z., na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 310 ze zm. – dalej p.w.) ustaliło, w formie informacji rocznej, Gminie W. za okres 1 stycznia 2020 r. – 31 grudnia 2020 r. opłatę stałą w wysokości 23 złotych za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych pochodzących z terenu sali gimnastycznej z zapleczem do potoku [...]. Strona (Gmina) złożyła reklamację odnoszącą się do ustalonej wysokości opłaty stałej za usługi wodne, podnosząc, że inwestycja w postaci sali gimnastycznej z zapleczem w C. nie jest zakończona. Rozpoczęcie i prowadzenie budowy zależeć będzie od możliwości finansowych. Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w Z. decyzją z dnia [...]r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej k.p.a.), art. 273 ust. 6 w związku z art. 271 ust. 4, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 p.w., określił Gminie W. za okres 1 stycznia 2020 r. – 31 grudnia 2020 r. opłatę stałą w wysokości 23 złotych za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych pochodzących z terenu sali gimnastycznej z zapleczem do potoku [...]. W uzasadnieniu podano m. in., że Gmina korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych pochodzących z terenu sali gimnastycznej z zapleczem do potoku [...], co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 p.w. obowiązana jest ponosić opłatę za usługi wodne. Skargę na powyższą decyzję wniosła Gmina W., zaskarżając ją w całości. Zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.; art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 270 ust. 1 i ust. 11, art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. a i ust. 4 pkt 1 p.w., poprzez ich błędne i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące naliczeniem opłaty stałej za usługi wodne, polegające na uznaniu, że sam fakt posiadania pozwolenia wodnoprawnego uzasadnia naliczenie opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych; 2) przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w celu ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego. Na tej podstawie wniesiono o uchylenie w całości ww. decyzji i zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podano m. in., że ww. inwestycja nie jest zakończona. Rozpoczęcie i prowadzenie budowy zależeć będzie od możliwości finansowych Gminy. Obecnie brak jest podstaw do naliczania opłaty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wejście w życie, z dniem 1 stycznia 2018 r., ustawy - Prawo wodne z 2017 r. było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22 grudnia 2000, s. 1 – 73 ze zm. – Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, s. 275 – 346), zwanej "Ramową Dyrektywą Wodną". W uzasadnieniu do projektu tej ustawy wskazano, że Ramowa Dyrektywa Wodna podkreśla konieczność zastosowania instrumentów ekonomicznych w celu racjonalizacji użytkowania zasobów i wynikających z tego strat w środowisku. Zgodnie z art. 5, art. 9 ust. 1 oraz załącznikiem III do Ramowej Dyrektywy Wodnej, kraje członkowskie Unii Europejskiej są zobowiązane do opracowania analiz ekonomicznych korzystania z wody dla każdego obszaru dorzecza z uwzględnieniem zwrotu kosztów usług wodnych, który opiera się w szczególności na zasadzie "zanieczyszczający płaci"/"użytkownik płaci". Analiza zwrotu kosztów wymaga również uwzględnienia kosztów środowiskowych oraz zasobowych (Druk nr 1529; Rządowy projekt ustawy - Prawo wodne). Z art. 9 Ramowej Dyrektywy Wodnej wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem. Zasadę tę ujęto w art. 9 ust. 3 ustawy - Prawo wodne z 20 lipca 2017 r., zgodnie z którym gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. Charakter opłat za usługi wodne, jako danin publicznych, wymaga od organu uwzględnienia tej specyfiki przy wykładni przepisów określających obowiązek ich uiszczania, a w konsekwencji prowadzi do wykładni zawężającej ingerencję w prawa jednostki i innych podmiotów. W świetle art. 35 ust. 3 pkt 7 p.w. usługi wodne obejmują m. in. odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych – wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Zgodnie z art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. a) p.w. wysokość opłaty stałej m. in. za odprowadzanie do wód wód opadowych lub roztopowych j.w. ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. W świetle art. 271 ust. 4 pkt 1 p.w. wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód wód opadowych lub roztopowych j.w. ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. Z kolei, w myśl § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2502) "Jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych w formie opłaty stałej wynosi 2,50 zł na dobę za 1 m3/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych." Opłata stała stanowi ustalany abstrakcyjnie, według określonego wzoru, ekwiwalent za gotowość środowiska do świadczenia usług określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Opłata ta naliczana jest niejako ryczałtowo, w taki sam sposób w stosunku do wszystkich podmiotów korzystających z określonych usług wodnych, a jej wysokość jest zróżnicowana w zależności od treści pozwolenia wodnoprawnego. W orzecznictwie przyjmuje się jednocześnie, że sama potencjalna możliwość korzystania ze środowiska poprzez wprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód nie stanowi podstawy do wymierzenia opłaty za tę usługę wodną, w sytuacji, gdy brak jest urządzeń wodnych, za pomocą których wody opadowe i roztopowe miałyby być odprowadzane do wód, a więc nie istnieje faktyczna możliwość wpływu na środowisko. Istnienie tych systemów jest więc warunkiem powstania obowiązku poniesienia opłaty za tę usługę wodną (wyrok NSA z 20 kwietnia 2020 r., II OSK 232/19). Organ tymczasem skupił się jedynie na treści pozwolenia wodnoprawnego, pomijając inne elementy stanu faktycznego, niezbędne do ustalenia opłaty. Nie ustalił zatem, czy zachodzi podstawa do zastosowania zasady "zanieczyszczający/użytkownik płaci". Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcie odpowiadało prawu materialnemu. Należy ustalić na jakim etapie jest inwestycja. Opłatę można naliczyć, jeśli zachodzą ku temu warunki opisane powyżej. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (100 zł) Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200 p.p.s.a. Sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.