II SA/Gl 980/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi G.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. podjętą z up. Prezydenta Miasta G. nałożono na skarżącą G. W.r (obecnie N.), prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą "A" z siedzibą w G. przy ul. [...], karę pieniężną w kwocie [...] zł z tytułu zajęcia pasa drogowego ul. [...] w G. zaliczonej do kategorii dróg powiatowych (nr drogi [...]) bez zezwolenia zarządcy drogi, poprzez umieszczenie na działce nr 1, obr. L. trzech reklam (banerów reklamowych) o treści: "[...]", o wymiarach 1,55 m x 3,12 m, tj. o powierzchni 4,836 m2 każda, w terminie od dnia [...] do dnia [...] r., tj. przez 90 dni. Jednakże wskutek odwołania skarżącej, decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. orzekło o uchyleniu powyższej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania celem ustalenia, kto i kiedy umieścił przedmiotową reklamę w pasie drogowym oraz kto jest jej właścicielem. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji decyzją z dnia [...] r. powtórnie orzekł o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej w wysokości [...] zł (wyliczenie opłaty: 10 x 1,80 zł x 4,836 m2 x 3 reklamy x 90 dni). W uzasadnieniu organ I instancji powołał się na zeznania świadka R. W., który podał, że co prawda zajmował się prowadzeniem firmy "A" (obecnie N.), lecz za sprawy wizerunkowe odpowiada jej właścicielka. Świadek zeznał też, że nie jest właścicielem przedmiotowych reklam i nie umieszczał ich przy ul. [...] w G. Dokonała tego prawdopodobnie właścicielka firmy. Organ I instancji uznał, że wobec braku stanowiska strony co do zeznań świadka, zgodnie z art. 81 kpa należało uznać za udowodnione, że przedmiotowe reklamy są własnością skarżącej, ponieważ ich treść jest zbieżna z zakresem i miejscem prowadzonej przez nią działalności gospodarczej zgodnie z informacją z CEiDG. Wobec braku zgody zarządcy drogi należało zatem wymierzyć karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty (art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm. oraz uchwała Rady Miejskiej w G. z dnia [...] r. nr [...]). W odwołaniu od decyzji G. N. zarzuciła naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa z powodu pominięcia zeznań R. W., złożonych w Komisariacie Policji w K. w sprawie [...] oraz w Sądzie Rejonowym w G. z dnia [...] r. w sprawie [...], z których wynika, że to on zawierał wszelkie umowy dotyczące handlu częściami samochodowymi, zaś skarżąca nie miała wiedzy o fakcie wystawienia banerów reklamowych. Do odwołania dołączono odpisy protokołów przesłuchania świadka. Na wezwanie organu odwoławczego, pismem z dnia [...] r. pełnomocnik odwołującej się podniósł, że faktycznie działalność gospodarczą prowadził R.W., który miał interes w umieszczeniu przedmiotowych reklam, działając bez zgody i wiedzy odwołującej się. Dla poparcia stanowiska dołączył umowę majątkową małżeńską z dnia [...] r., pozew o rozwód z dnia [...] r., wyrok Sądu Okręgowego w G. z dnia [...] r. sygn. akt [...] w sprawie o rozwód oraz wyrok SR w G. z dnia [...] r. w sprawie [...]. Jednakże zaskarżoną decyzją odwołania nie uwzględniono. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, Kolegium po zrelacjonowaniu przebiegu postępowania stwierdziło bowiem, że strona nie przedstawiła dowodów dla wykazania, że to R. W. zawarł umowę na umieszczenie reklam w pasie drogowym i on prowadził faktycznie działalność gospodarczą, tylko formalnie zgłoszoną na odwołującą się. Nie obalono zatem domniemania wynikającego z wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Kolegium podkreśliło też, że odwołująca się pomimo prawidłowego powiadomienia nie uczestniczyła w przesłuchaniu świadka R. W. Zatem zasadnie uznano odwołującą się za podmiot odpowiedzialny za umieszczenie reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi. Organ odwoławczy podzielił też ustalenia organu I instancji co do prawidłowości wyliczenia wysokości kary pieniężnej z tego tytułu. Stąd też odwołania nie uwzględniono. W skardze do sądu administracyjnego G. N. domagała się stwierdzenia nieważności względnie uchylenia decyzji obu instancji oraz umorzenia postępowania administracyjnego i zasądzenia kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7, 76 i 80 kpa z powodu pominięcia okoliczności i dowodów przez nią przedłożonych, w tym wyroku w sprawie [...], mającego jej zdaniem charakter dokumentu urzędowego, a w konsekwencji naruszenie art. 28 kpa, co skutkuje nieważnością decyzji na mocy art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Zdaniem skarżącej, przedłożone przez nią dokumenty dowodzą, że reklamową działalność gospodarczą prowadził jej były mąż R. W., mimo że to ona figurowała w ewidencji. Skarżąca zarzuciła też, że nie jest właścicielką przedmiotowych reklam, ani też faktycznie nie zajęła pasa drogowego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie , podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. W toku rozprawy sądowej skarżąca podała, że w [...] r. zezwoliła byłemu mężowi na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie handlu częściami samochodowymi. Podpisywała jednak wszelkie dokumenty urzędowe, tj. czyniło to biuro rachunkowe z jej upoważnienia. Udzieliła też byłemu mężowi pełnomocnictw bankowych do konta firmowego i rachunku osobistego. Taki stan rzeczy istniał, kiedy byli już w separacji, tj. od [...] r. Natomiast ona prowadziła sklep spożywczy mieszczący się w G. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. W niniejszej sprawie spełnione zostały bowiem przesłanki do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej z tytułu samowolnego zajęcia pasa drogowego. Fakt umieszczenia w pasie drogi powiatowej trzech banerów reklamowych został udowodniony w postępowaniu administracyjnym. Kwestia ta przesądzona została na poprzednim etapie postępowania. Do akt dołączono materiał fotograficzny, przedstawiający wygląd przedmiotowych reklam i ich treść oraz wymiary (vide: notatki służbowe z dnia [...] r., z dnia [...] r., z dnia [...] r. i z dnia [...] r., sporządzone przez pracownika Zarządu Dróg Miejskich w G.). Okres zajęcia pasa drogowego, udokumentowany został materiałem fotograficznym, aczkolwiek nie wiadomo, kiedy przedmiotowe reklamy zrealizowano. Fakt ich usytuowania w pasie drogowym wynika zaś z mapy na karcie 2 akt administracyjnych, na której naniesiono granicę pasa drogowego (użytek "dr") oraz usytuowanie przedmiotowych reklam. Sporządzony wypis z rejestru gruntów oraz kopia mapy zasadniczej wg stanu na dzień [...] r. dowodzi, że działka nr 1 stanowi użytek dr-Drogi i jest własnością Gminy G. (k. 3 akt adm.). Zebrany materiał dowodowy w pełni potwierdza zatem ustalenia organów, że przedmiotowe reklamy umieszczono w pasie drogowym. Zarządcą drogi jest zatem Prezydent Miasta G., z upoważnienia którego działa Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich w G. jako organ właściwy do udzielenia w drodze decyzji administracyjnej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, jak również nałożenia kary pieniężnej w razie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Organ I instancji stwierdził zaś, że takiego zezwolenia nie udzielił. Taki stan rzeczy wynika jednoznacznie z pisma, zawiadamiającego skarżącą o wszczęciu postępowania. Z dołączonego wydruku z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej wynika jednoznacznie, że działalność gospodarcza w zakresie sprzedaży detalicznej części i akcesoriów do pojazdów samochodowych, mieszcząca się w G. oraz K., od [...] r., zarejestrowana była na skarżącą pod firmą "A". Taki stan rzeczy istniał wg wydruku z dnia [...] r. W ewidencji działalności brak było wpisów co do ustanowienia pełnomocnika przedsiębiorcy. Nie jest to jednak dowodem, że skarżąca takiego pełnomocnika nie ustanowiła. Fakt ustanowienia pełnomocnika w osobie R. W. wynika jednoznacznie z oświadczenia skarżącej, złożonego w toku rozprawy sądowej. Skarżąca podała, że zezwoliła byłemu mężowi na prowadzenie sklepu, lecz w obrocie prawnym i rozliczeniach z urzędami występowała ona jako zleceniodawca rozliczeń za pośrednictwem biura rachunkowego. Oświadczenie skarżącej potwierdza zatem wprost ustalenia Kolegium, że to skarżąca była podmiotem gospodarczym, prowadzącym działalność w zakresie wpisanym do ewidencji. Nie zmienia postaci rzeczy fakt, że skarżąca nie ingerowała w działania byłego męża, który samodzielnie podejmował wszelkie działania i decyzje, nawet nie informując o nich skarżącej. Takie działanie wynikało bowiem z woli skarżącej i zakresu umocowania. Nie ma też znaczenia fakt, że pełnomocnictwo nie zostało udzielone w formie szczególnej – notarialnej, czy pisemnej. Zakres pełnomocnictwa należy ocenić wg woli skarżącej i okoliczności faktycznych sprawy. Skarżąca była zatem przedsiębiorcą w rozumieniu art. 431 kodeksu cywilnego, zaś R. W. jej pełnomocnikiem w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej. Umieszczenie reklamy, nie jest żadną czynnością, wymagającą szczególnej formy. Umocowanie do działania w imieniu skarżącej wynikało z jej oświadczenia (art. 96 kodeksu cywilnego). Zatem wszelkie czynności i działania, podejmowane przez pełnomocnika, wywierały skutek na rzecz skarżącej. Taki stan rzeczy istniał w czasie, kiedy skarżąca pozostawała w separacji od [...] r. a więc w okresie, kiedy stwierdzono umieszczenie przedmiotowych reklam w pasie drogowym. Z dołączonego do odwołania odpisu protokołu przesłuchania R. W. w charakterze świadka przed funkcjonariuszem Policji z dnia [...] r. wynika, że jeszcze w [...] r. uczestniczył on w imieniu skarżącej w przetargu na nabycie nieruchomości, posiadając jej pełnomocnictwo. W toku procesu cywilnego, wytoczonego przez inny podmiot przeciwko skarżącej o zapłatę za wykonane roboty remontowe, świadek ten również potwierdził fakt, że ustne pełnomocnictwo dotyczyło całej działalności skarżącej (k. 51 akt adm.). Wbrew zarzutom skargi, Kolegium oceniło powyższe dokumenty, lecz uznało, że nie podważają one domniemania, wynikającego z wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Zdaniem sądu administracyjnego, stanowisko Kolegium należy w pełni podzielić, mając na uwadze oświadczenie skarżącej, złożone w toku rozprawy sądowej. Domniemania tego nie obala fakt zawarcia w dniu [...] r. umowy notarialnej o zniesieniu wspólności majątkowej małżeńskiej oraz wytoczenia w dniu [...] r. powództwa o rozwód, ani też wyrok Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] r. sygn. akt [...], na co powołał się pełnomocnik skarżącej w piśmie z dnia [...] r., skierowanym do Kolegium. Przywołany wyrok stanowi co prawda dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 kpa, lecz nie zaświadcza urzędowo, że skarżąca nie prowadziła działalności gospodarczej, wpisanej do ewidencji. Orzeczeniem sądu rozstrzygnięto spór cywilny z osobą, wykonującą prace budowlane w budynku, stanowiącym własność skarżącej, a zlecone przez R. W. Wyrok ten ma zatem walor wiążący w innej sprawie, niż dotyczącej umieszczenia przedmiotowych reklam w pasie drogowym. Zatem nawet uwzględniając tłumaczenie skarżącej, że nie zlecała ich umieszczenia, ani nawet nie wiedziała o tym, gdyż działalnością w reklamowanym zakresie zajmował się jej były mąż, nie zmienia to postaci rzeczy, że działał on w zakresie udzielonego mu ustnie pełnomocnictwa do podejmowania wszelkich czynności w ramach działalności gospodarczej, wpisanej w ewidencji na rzecz skarżącej. Zatem R. W. działał w imieniu i na rzecz skarżącej jako przedsiębiorcy. Stąd też wszelkie konsekwencje prawne jego działań winny obciążać skarżącą jako właściciela reklamy, umieszczonej w pasie drogowym. Wszak skarżąca udzieliła byłemu mężowi pełnomocnictwa do konta firmowego i rachunku osobistego. W niniejszej sprawie stan faktyczny jest zatem odmienny niż w przywołanych w skardze wyrokach, zwłaszcza w sprawie WSA w Łodzi sygn. akt III SA/Łd 327/14. Nielogiczne byłoby uznanie w okolicznościach niniejszej sprawy, że przedmiotową reklamę umieściła w pasie drogowym osoba trzecia, działając bez zlecenia skarżącej, czy jej pełnomocnika. Treść reklamy zawierała bowiem elementy, nawiązujące do zakresu i miejsca działalności gospodarczej, wpisanej do ewidencji na rzecz skarżącej jako przedsiębiorcy. Skarżąca pozostawiła zaś byłemu mężowi swobodę w podejmowaniu wszelkich działań w imieniu firmy, lecz nadal figurowała w obrocie prawnym jako przedsiębiorca, prowadząc rozliczenia finansowe. Zatem sąd administracyjny nie stwierdził naruszenia art. 7, art. 76 i art. 80 kpa z powodu nieuwzględnienia przez Kolegium zaoferowanych w postępowaniu odwoławczym dowodów. Prawidłowo zatem organ odwoławczy uznał, że skarżąca nie obaliła domniemania, wynikającego z wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Potwierdziła to zaś wprost skarżąca w toku rozprawy sądowej, że wyraziła zgodę na prowadzenie firmy przez byłego męża i taki stan rzeczy istniał jeszcze w okresie separacji. Oznacza to zatem, że wszelkie działania podejmowane były na rzecz i w imieniu skarżącej. Umieszczenie reklamy prowadzonej działalności gospodarczej mieściło się zatem w zakresie działalności, wpisanej na rzecz skarżącej. Stąd też brak uprzedniej zgody zarządcy drogi na jej usytuowanie w pasie drogowym, winien skutkować nałożeniem kary pieniężnej na skarżącą jako właściciela reklamy, nawet jeśli nie zlecała, ani nie wiedziała o posadowieniu reklamy. Pozostawienie swobody pełnomocnikowi w podejmowanych działaniach obciąża bowiem skarżącą. O ile zaś poniosła szkodę wskutek działań pełnomocnika, dochodzenie roszczeń z tego tytułu winno nastąpić w procesie cywilnym. Brak zatem podstaw do ferowania zarzutu rażącego naruszenia prawa z powodu skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Spełnione zostały bowiem ustawowe przesłanki z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, wyżej powołanej. Prawidłowo ustalono też wysokość kary z art. 40 ust. 6 ustawy, zaś sposób wyliczenia kary przedstawiły organy obydwu instancji w motywach decyzji. Wyliczeń tych skarżąca nie zanegowała, kwestionując jedynie adresata decyzji. Nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego, ani uchybienia wymogom procedury administracyjnej, w stopniu skutkującym wznowieniem tego postępowania, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.).