II SA/Gl 982/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi "A" na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji oddala skargę. Wojewoda Śląski decyzją z [...] r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w Z. z dnia [...] r. nr [...], którą organ I instancji orzekł o odmowie udostępnienia "A" w S. podania nazwy podmiotu wykonującego działalność leczniczą oraz imion i nazwiska lekarza sporządzającego kartę zgonu, przechowywanej w aktach zbiorowych aktu zgonu sporządzonego w Urzędzie Stanu Cywilnego w Z. dla W. B. (dalej: WB). Kontrolowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. "A" (dalej: "A") w S. zwróciło się do Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w Z. (dalej: Kierownik USC) wnioskiem z 10 grudnia 2019 o podania nazwy podmiotu wykonującego działalność leczniczą oraz imion i nazwiska lekarza sporządzającego kartę zgonu WB. Jako podstawę wniosku wskazano art. 42 ust. 1 ustawy z 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej (dalej: u.d.u.r.) Informacja ta, jak wyjaśniono, jest niezbędna do złożenia wniosku o udostępnienie kserokopii dokumentacji! medycznej. Organ I instancji odmawiając podania ww. danych stwierdził, że są one przetwarzane przez kierownika urzędu stanu cywilnego dla potrzeb statystyki publicznej i przekazywane tylko tym służbom(art. 144 ust. 3 pkt 1 i 3 oraz art. 144 ust. 4 ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego, dalej: u.p.a.s.c.). Od tej decyzji pismem z 3 lutego 2020 r. "A" złożyło odwołanie podnosząc zarzut naruszenie art. 26 ust.4 u.p.a.s.c. w zw. z art. 42 ust. 1 u.d.u.r. oraz art. 10 ustawy o statystyce publicznej i art. 11 ust. 7 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Organ II instancji utrzymując zaskarżoną decyzję z mocy podzielił stanowisko organu I instancyjnego oraz odniósł się do zarzutów odwołania. Jak wyjaśnia w uzasadnieniu swoje decyzji, udostępnianie przedmiotowych danych, gromadzonych przez Kierownika USC w celach statystycznych podlega, jako tajemnica statystyczna, ograniczeniom przewidzianym w przepisie art. 10 ustawy o statystyce publicznej. Poza tym, z dniem 1 marca 2015 r. ustawodawca wprowadził stosowne zmiany także w ustawie z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, której art. 11 ust. 71 stanowi aktualnie, że lekarze stwierdzający zgon i jego przyczyny obowiązani są, dla potrzeb statystyki publicznej, udzielać na żądanie właściwych organów wyjaśnień odnoszących się do faktu zgonu i jego przyczyny. Wyjaśnienia te stanowią tajemnicę prawnie chronioną i mogą być wykorzystywane tylko dla potrzeb statystyki publicznej oraz w postępowaniu sądowym. W ramach rejestracji zgonu kierownik urzędu stanu cywilnego ogranicza swoje czynności do sporządzenia aktu (czynność materialno - techniczna) oraz do przekazania stosownych danych uprawnionemu podmiotowi, czyli urzędowi statystycznemu. Dokonując rejestracji zgonu w rejestrze stanu cywilnego, nie prowadzi z tego tytułu żadnego postępowania, nie gromadzi żadnych materiałów, które miałoby związek z wypadkiem lub zdarzeniem będącym podstawą ustalenia odpowiedzialności. Przetwarza jedynie dane zawarte w karcie zgonu wyłącznie dla potrzeb statystyki publicznej i ma obowiązek przekazać je do urzędu statystycznego . wyprowadzić upoważnienia do udzielenia informacji zgodnie Z art. 42 ustawy u.d.u.r. nie można wyprowadzać upoważnienia dla kierownika do udzielania tego rodzaju informacji. Przepis art. 38 tej ustawy stanowi, że zakład ubezpieczeń ma prawo do uzyskania od podmiotów wykonujących działalność leczniczą, które udzielały świadczeń zdrowotnych ubezpieczonemu lub osobie, na rachunek której ma zostać zawarta umowa ubezpieczenia, informacji o okolicznościach związanych z oceną ryzyka ubezpieczeniowego i weryfikacją podanych przez tę osobę danych o jej stanie zdrowia, ustaleniem prawa tej osoby do świadczenia z zawartej umowy ubezpieczenia i wysokością tego świadczenia. W ust. 2 art. 38 określono zakres informacji, o stanie zdrowia ubezpieczonego lub osoby, na której rachunek ma zostać zawarta umowa ubezpieczenia, o których uzyskanie może ubiegać się zakład ubezpieczeń. Zakres tych informacji obejmuje m.in. przyczyny hospitalizacji, wyniki leczenia, wyniki sekcji zwłok, wyniki przeprowadzonych konsultacji czy informacje o przyczynie śmierci. Wskazany zakres informacji możliwych do uzyskania przez zakład ubezpieczeń jest zamknięty, ponieważ ustawodawca nie użył zwrotu "w szczególności". Oznacza to, że zakład ubezpieczeń nie ma możliwości uzyskania informacji I w szerszym zakresie, niż to wynika z przepisu. Z wnioskiem o udzielenie informacji ma prawo wystąpić lekarz upoważniony przez zakład ubezpieczeń. Co istotne, lekarz ten nie musi być zatrudniony przez konkretny zakład ubezpieczeń, który upoważnia go do wystąpienia z wnioskiem o uzyskanie informacji o stanie zdrowia pacjenta, ale może on działać wyłącznie na podstawie stosownego j pełnomocnictwa udzielonego przez ten zakład ubezpieczeń. Ustęp 8 art. 38 stanowi, że zakład ubezpieczeń może uzyskać odpłatnie od Narodowego Funduszu Zdrowia dane o nazwach i adresach świadczeniodawców, którzy udzielili świadczeń opieki zdrowotnej w związku z wypadkiem lub zdarzeniem losowym będącym podstawą ustalenia jego odpowiedzialności oraz wysokości. Odszkodowania lub świadczenia. Przepisy ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej wskazują wyraźnie, że podmioty wykonujące działalność leczniczą udzielają informacji zakładowi ubezpieczeń o stanie zdrowia ubezpieczonego lub osoby, na rachunek której ma zostać zawarta umowa ubezpieczenia. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że kierownik urzędu stanu cywilnego nie jest podmiotem uprawnionym do udzielania informacji o stanie zdrowia. Ponadto art. 38 ust. 8 cytowanej ustawy wskazuje wyraźnie, że od Narodowego Funduszu Zdrowia zakład ubezpieczeń może uzyskać informacji o nazwach i adresach placówek medycznych, które udzieliły świadczeń opieki zdrowotnej. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że kierownik urzędu stanu cywilnego nie jest podmiotem uprawnionym do udzielania informacji o nazwie podmiotu wykonującego działalność leczniczą oraz imion i nazwiska lekarza sporządzającego kartę zgonu. W skardze z 17 czerwca 2020 r. "A", działający przez pełnomocnika, podniósł zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy: 1/ art. 26 ust. 4 u.p.a.s.c. w zw. z art. 42 ust. 1 u.d.u.r. polegające na uznaniu, że Kierownik USC nie jest upoważniony do udzielenia ubezpieczycielowi informacji zawartych w karcie zgonu, mimo że ten sam organ wprost przyznaje istnienie interesu prawnego po stronie ubezpieczyciela; 2/ art. 10 oraz art. 12 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 roku o statystyce publicznej, polegające na bezzasadnym uznaniu, że tajemnica statystyczna obejmuje Kierownika USC, tym bardziej, że nie należy do kategorii osób, zobowiązanych do składania pisemnego przyrzeczenia przed Prezesem GUS w przedmiocie zachowania tajemnicy; 3/ art. 11 ust. 7 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 roku o cmentarzach i chowaniu zmarłych, który dotyczy samego udzielania przez lekarza wyjaśnień, co do faktu zgonu i jego przyczyny na żądanie właściwych organów, a nie treści karty zgonu, czy też placówki jej sporządzającej; 4/ art. 38 ust. 2 u.d.u.r. polegające na uznaniu, że ubezpieczyciel nie ma możliwości występować o informacje w szerszym zakresie niż wynika z tego przepisu, mimo że art. 42 przedmiotowej ustawy wyraźnie pozwala występować do innych instytucji o informacje niezbędne do ustalenia okoliczności wypadku. Pełnomocnik wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) p.p.s.a., a także uchylenie poprzedzającej ją decyzji I instancji zgodnie z art. 135 p.p.s.a. oraz o zasądzenie zgodnie z art. 200 p.p.s.a. od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi rozwinięto podnoszone zarzuty. Ad. 1. Podstawą prawną występowania zakładu ubezpieczeń do organów i instytucji o informacje lub materiały jest art. 42 ust. 1 u.d.u.r., który stanowi: Sąd, prokuratura, Policja oraz inne organy i instytucie, na wniosek zakładu ubezpieczeń, w zakresie zadań przez ten zakład ubezpieczeń wykonywanych i w celu ich wykonania, w związku z wypadkiem lub zdarzeniem losowym będącym podstawą ustalania odpowiedzialności, udzielają informacji o stanie sprawy oraz udostępniają zebrane materiały, jeżeli są one niezbędne do ustalenia okoliczności tych wypadków i zdarzeń losowych oraz wysokości odszkodowania lub świadczenia. Jak słusznie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 25 października 2010 roku, sygn. akt IV SA/GI 511/10: "Przepis art. 25 ustawy z 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej stanowi samoistna podstawę wystąpienia do określonych w nim podmiotów o udostępnienie zakładowi ubezpieczeń informacji o stanie sprawy oraz zebranych materiałach." (LEX nr 688916). Przepis art. 25 poprzedniej ustawy o działalności ubezpieczeniowej jest tożsamy z treścią przywołanego wyżej art. 42 ust. 1 nowej ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej, obowiązującej od 1 stycznia 2016 r. i tym samym skarżącemu z ustawy przyznany jest interes prawny, ponieważ dysponuje on podstawą prawną pozwalająca mu występować do instytucji publicznych z wnioskiem n udzielenie informacji. Tym bardziej niezrozumiałe jest wywodzenie przez organ przesłanek wykluczających udostępnienie informacji zakładowi ubezpieczeń , posiadającemu przedmiotowy interes prawny na gruncie ustawy prawo o aktach stanu cywilnego, systemowo określającego prawa i obowiązki Kierownika USC. Bowiem zgodnie z art. 26 ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2014 roku prawo o aktach stanu cywilnego Dokumenty z akt zbiorowych rejestracji stanu cywilnego, na żądanie sądu, prokuratora, osoby, której akt stanu cywilnego dotyczy, lub osoby mającej interes prawny, mogą być wydawane w formie dokumentu elektronicznego, kopii lub wydruku dokumentu elektronicznego poświadczonych za zgodność z oryginałem przez kierownika urzędu stanu cywilnego. Ad. 2. Organ wywodzi szczególną podstawę wykluczającą udostępnienie informacji zakładowi ubezpieczeń z ustawy o statystyce publicznej, której art. 10 i 12 miałaby pełnić rolę przepisu szczególnego w stosunku do ustawy prawo o aktach stanu cywilnego oraz ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej. W ocenie skarżącego taka interpretacja pozbawiona jest podstaw. Prezes Głównego Urzędu Statystycznego, podlegli mu dyrektorzy urzędów statystycznych, jednostki przez niego nadzorowane bądź utworzone stanowią służby statystyki publicznej. Służby statystyki publicznej, rachmistrze spisowi, ankieterzy statystyczni oraz inne osoby wykonujące czynności w imieniu i na rzecz statystyki publicznej, jaką jest system zbierania danych statystycznych, gromadzenia, przechowywania i opracowywania zebranych danych oraz ogłaszania, udostępniania i rozpowszechniania wyników badań statystycznych jako oficjalnych danych statystycznych - art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 roku o statystyce publicznej), na podstawie art. 12 ust. 1 tej samej ustawy są zobowiązani do bezwzględnego przestrzegania tajemnicy statystycznej, czemu towarzyszy złożenie przyrzeczenia. Ustawa o statystyce publicznej nie zalicza organów samorządu terytorialnego do służby statystyki publicznej ani nie przewiduje ich udziału w badaniach statystycznych statystyki publicznej, które zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 roku o statystyce publicznej mogą dotyczyć każdej dziedziny życia społecznego i gospodarczego oraz występujących w nim zjawisk dających się obserwować i analizować z wykorzystaniem metod statystycznych, dlatego tajemnica statystyczna nie obejmuje Kierownika USC, tym bardziej że nie iest on osoba składająca pisemne przyrzeczenie Prezesowi GUS w przedmiocie zachowania tajemnicy (vide art. 12 ustawy o statystyce publicznej). Tym samym norma art. 10 ustawy o statystyce publiczne) nie może obejmować Kierownika USC, ponieważ nie jest jej adresatem. Ad. 3. Przepis art. 11 ust. 7 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 roku o cmentarzach i chowaniu zmarłych jest Podstawą żądania informacji przez pracowników służby statystyki publicznej dla potrzeb statystyki Publicznej i nie ma żadnego związku z dokonywaniem czynności materialno-technicznej przez Kierownika USC. W niniejszej sprawie podstawą żądania ubezpieczyciela nie jest udzielenie przez lekarza wyjaśnień, co do faktu zgonu i jej przyczyny, lecz udzielenie informacji o placówce sporządzającej akt zgonu oraz lekarza który przedmiotowy dokument wypełnił i podpisał- Tym samym przepis ten nie ma zastosowana do żądania skierowanego przez skarżącego. Ad. 4. Zupełnie niezrozumiała jest argumentacja organu przesuwająca punkt ciężkości z art. 42 u.d.u.r. na art. 38 ust. 2 tejże ustawy. Ten ostatni przepis dotyczy odmiennej sytuacji i reguluje możliwość występowania przez zakłady ubezpieczeń do podmiotów leczniczych z wnioskiem o udostępnienie informacji o stanie zdrowia. Art. 42 ust. 1 ustawy dotyczy odmiennej sytuacji i umożliwia występowanie przez ubezpieczyciela do instytucji innych niż podmioty lecznicze, o niezbędne informacje. Tym samym nieuzasadnione jest opieranie się przez organ na tym przepisie i stwierdzenie, że zakład ubezpieczeń nie ma możliwości uzyskania informacji w szerszym zakresie, niż to wynika z komentowanego przepisu. Jest to tym bardziej bulwersujące, biorąc pod uwagę fakt, że akapit wcześniej organ inny przepis ustawy (art. 42 ust 1) dające takie uprawnienie zakładom ubezpieczeń, wyraźnie wskazuje. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoją dotychczasową argumentację, wnosząc jednocześnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje: Skarga nie jest uzasadniona W pierwszym rzędzie należy wskazać, że przedmiotowa sprawa, co mogło budzić wątpliwości, podlegała załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 października 2017r., sygn. akt II OSK 952/16 zauważył, że brak jest regulacji co do formy działania organu przy odmowie dokonania czynności materialno- technicznej, w tym czynności wydania dokumentu z akt zbiorowych rejestracji stanu cywilnego przewidzianej w art. 26 ust. 4 ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego (także innych czynności przewidzianych w tej ustawie - np. art. 35 ust. 3 , art. 37 ust. 3 czy art. 41 ust. 1). W szczególności ustawodawca nie stwierdza, że odmowa następuje w formie decyzji administracyjnej, przy czym nie wyłączył takiej formy działania. Brak ustawowej regulacji formy konkretyzacji normy prawa materialnego wymaga zastosowania procesu wykładni (B. Adamiak, Zagadnienia domniemania formy decyzji administracyjnej, w: Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania, Studia i materiały z Konferencji Naukowej Poświęconej Jubileuszowi 80-tych urodzin Profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 2005, s.15-16) uwzględnieniem dwu podstawowych zasad wywodzonych z idei demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP): zasady prawa do procesu i zasady prawa do sądu. Generalnie rzecz ujmując obywatel ma prawo do tego, aby jego oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej prawem procedury i w określonych przez prawo formach. Odnosząc te ustalenia przepisów prawa materialnego, na podstawie którego został złożony wniosek o wydanie dokumentu z akt zbiorowych rejestracji stanu cywilnego, tj. art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej oraz art. 26 ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. Prawo o aktach stanu cywilnego, należy uznać, że warunkiem dokonania czynności materialno-technicznej polegającej na wydaniu dokumentu z akt zbiorowych rejestracji aktów stanu cywilnego jest istnienie po stronie wnioskodawcy interesu prawnego oraz brak przeszkód prawnych. Obie te kwestie, w myśl zasady prawa do procesu, podlegają badaniu w trakcie zawisłego postępowania. Jeśli wynik tego postępowania jest pozytywny dla wnioskodawcy właściwy organ podejmuje czynność wydania dokumentu (ustawodawca nie przewidział tu formy decyzji), zaś w przypadku zaistnienia przeszkód ( brak interesu prawnego po stronie wnioskodawcy, przeszkody prawne) rozstrzyga o odmowie wydania w drodze decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu organy administracyjne rozpatrujące sprawę uznały, że na przeszkodzie udostępnienia informacji o podmiocie wykonującym działalność leczniczą oraz imion i nazwiska lekarza sporządzającego kartę zgonu, przechowywanej w aktach zbiorowych aktu zgonu sporządzonego w Urzędzie Stanu Cywilnego w Z. dla W.B., stają przeszkody prawne, a w związku z tym należało wydać decyzję odmawiająca udzielenia tej informacji. Stosownie bowiem do art. 10 ustawy o statystyce publicznej dane jednostkowe identyfikowalne zebrane w badaniach statystycznych podlegają bezwzględnej ochronie. Udostępnianie lub wykorzystywanie tych danych dla innych i niż podane w ustawie celów jest zabronione (tajemnica statystyczna). Ponadto w art. 11 ust. 7 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych wskazano, iż lekarze stwierdzający zgon i jego przyczyny obowiązani są dla potrzeb statystyki publicznej, udzielać na żądanie właściwych organów wyjaśnień odnoszących się do faktu zgonu i jego przyczyny. Podkreślono przy tym, że wyjaśnienia te stanowią tajemnicę prawnie chronioną i mogą być wykorzystywane tylko dla potrzeb statystyki publicznej oraz w postępowaniu sądowym. Uwzględniając zatem powyższe należy uznać, że zasadnie organy orzekające w sprawie przyjęły, że z przywołanych przepisów nie można wyprowadzić dla kierownika urzędu stanu cywilnego upoważnienia do udzielenia ubezpieczycielowi żądanych informacji. Wobec wskazanych ograniczeń ujawnienie tych informacji stanowiłoby naruszenie przez kierownika urzędu stanu cywilnego tajemnicy statystycznej. W okolicznościach niniejszej sprawy należało więc uznać, że orzekające w sprawie organy w sposób właściwy dokonały oceny stanu faktycznego i prawnego wydając decyzje o odmowie udostępnienia wnioskującemu ubezpieczycielowi informacji przechowywanej w aktach zbiorowych stanu cywilnego. Nie dopatrzył się przy tym skład orzekający naruszenia wymienionych powyżej przepisów prawa przez orzekające w sprawie organy. Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz decyzją ją poprzedzająca nie naruszają prawa. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. Z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o oddaleniu skargi.