II SA/Gl 983/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2013 r. sprawy ze skargi M. G. i K. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. W dniu [...] r. Miejski Zarząd Dróg i Mostów w C. działając z upoważnienia Prezydenta Miasta C., wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie umieszczenia jednostronnej tablicy reklamowej w pasie drogowym drogi krajowej alei [...], na działce nr 1, bez zgody zarządcy drogi. Podstawą wszczęcia postępowania była dokumentacja z opracowania inwentaryzacji znaków drogowych i tablic reklamowych wykonana na potrzeby realizacji zadania: "Przebudowy DK- [...] w C. z DK- [...], budowa wiaduktu na skrzyżowaniu, połączenie z ul. [...]". W dniach [...] r., [...] r., [...] r., [...] r., [...] r. dokonano oględzin pasa drogowego, w trakcie których potwierdzono umieszczenie reklamy o powierzchni 11,80m2 zgodnie z wcześniej ustaloną w opracowaniu inwentaryzacyjnym lokalizacją. Z czynności oględzin sporządzono protokół oraz dokumentację zdjęciową. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg i Transportu w C. działając z upoważnienia Prezydenta Miasta C., na podstawie art. 40 ust.1 i ust.2 pkt 3 oraz art.40 ust.6 i ust. 12 pkt.1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych oraz § 4 uchwały Rady Miasta C. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, zmienionej uchwałą Rady Miasta C. z dnia [...] r. nr [...], nałożył na K. D. i M. G. wspólników firmy "A", karę pieniężną w wysokości: 38.869,20zł, za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej alei [...] w C., celem umieszczenia reklamy o wymiarach 4m x 2,95m, o powierzchni 11,8m2, za okres od [...] r. do [...] r., w części działki drogowej nr 1, obręb [...], bez zezwolenia zarządcy drogi. Wyznaczając jednocześnie termin płatności kary 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał na ustalenia których dokonano w opracowaniu inwentaryzacyjnym znaków drogowych i tablic reklamowych oraz w toku oględzin wykonanych na miejscu umieszczenia przedmiotowej reklamy. Nadto wskazał na treść przepisów regulujących wymierzanie kar za zajęcie pasa drogowego. W odniesieniu do adresata decyzji organ stwierdził, że na podstawie treści reklamy oraz Centralnej Ewidencji Działalności Gospodarczej ustalił, że właścicielami przedmiotowej reklamy są K. D. i M. G. prowadzący wspólnie działalność gospodarczą pod nazwą: "A" spółka cywilna z siedzibą w C. ul. [...] Odnosząc się do oświadczenia ukaranych, że przedmiotowa reklama nie stanowi ich własności i nie została również przez nich umieszczona w obrębie pasa drogowego, organ stwierdził, że z informacji dostępnych na stronie internetowej firmy "B" wynika, że firma "A" odpowiada za dystrybucję i reklamę firmy "B" na terenie Polski. Z powyższą decyzję nie zgodzili się K. D. oraz M. G. i wnieśli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C., zarzucając niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia, polegające na nieustaleniu właściciela tablicy reklamowej. Nadto sprzeczność zebranego w sprawie materiału dowodowego z rozstrzygnięciem, polegającą na dowolnym przyjęciu, że strona ponosi odpowiedzialność za reklamę firmy "B" tylko dlatego, że prowadzi handel między innymi produktami tej firmy. Na tej podstawie wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zdaniem odwołujących się sporna reklama w zasadzie nie dotyczy ich firmy, a sprzedaż produktów firmy "B" stanowi jedynie niewielki ułamek ich oferty handlowej. Nie są właścicielami przedmiotowej reklamy, a informacje zawarte w Internecie nie mogą stanowić dowodu własności reklamy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 40 ust.1,2,6,12 ustawy z dnia 21 marzec 1985r. o drogach publicznych, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu SKO wskazało, na dotychczasowy przebieg postępowania i treść przepisu art. 40 ustawy o drogach publicznych. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził, że treść reklamy powoduje, iż przeciętny odbiorca reklamy odbiera tę reklamę jako reklamę firmy "A", która ma siedzibę pod adresem wskazanym na reklamie. Zdaniem Kolegium nie jest to reklama firmy "B", albowiem jej celem nie jest skierowanie potencjalnych klientów do firmy "B", która ma siedzibę w Niemczech, a do firmy "A", której adres znajduje się na przedmiotowej reklamie. Nadto SKO wskazało, że na stronie internetowej, której adres umieszczony został również na spornej reklamie, widnieje informacja z której wynika, że firma "A" jest głównym przedstawicielem firmy "B" w Polsce. Podobnie na stronie internetowej firmy "A" znajdują się informacje, że sprzedaje wyroby firmy "B" i wskazuje obiekty zrealizowane przy użyciu materiałów tej firmy. Na tej podstawie SKO uznało, że firma "A" jest właścicielem przedmiotowej reklamy i uznało za zasadne nałożenie na jej wspólników kary za zajęcie pasa drogowego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyli wspólnicy spółki cywilnej "A" M. G. i K. D. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania tj.: art.7, art.86 i art.138 § 2 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, wydanej pomimo braku wszechstronnego i wyczerpującego ustalenia i rozważenia materiału dowodowego przez organy obu instancji i na tej podstawie wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżących nie są właścicielami przedmiotowej reklamy, a twierdzenia i wnioski w tym zakresie organów są absurdalne. Własność reklamy nie może stanowić tylko domniemania, lecz musi być poparta przekonywującymi dowodami materialnymi. Natomiast wszelkie wątpliwości w tym zakresie nie mogą być tłumaczone na niekorzyść skarżących. W odpowiedzi na skargę SKO w C. podtrzymało argumentację i stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji , jednocześnie wnosząc o oddalenie skargi. W piśmie procesowym z dnia 7 czerwca 2013r. skarżący wskazują, że w Polsce działało przedstawicielstwo "B" pod nazwą "C" sp. z o.o. z siedzibą w J. i nie można wykluczyć istnienia innych przedstawicielstw, czego organ nie sprawdził. Nadto wskazali, że to zadaniem organów jest wykazanie i udowodnienie , że przedmiotowa reklama jest własnością skarżących. W toku postępowania sądowego skarżący M. G. wnosił i wywodził jak w skardze. Jednocześnie podkreślił, że organy nie zadały sobie trudy znalezienia właściciela reklamy. Jego firma nigdy nie była głównym przedstawicielem firmy "B", a była nim inna firma. Potwierdził, że reklama została usunięta , ale nie wie przez kogo. Odpowiadając na pytanie Sądu stwierdził, że adres i nazwa jego firmy na reklamie produktu firmy "B" zostały umieszczone z uwagi na to, że są jedynym dystrybutorem wyrobów tej firmy na terenie C.. Potwierdził, że firma ma dwie legalne reklamy na których nie reklamują produktów sprzedawanych tylko własną firmę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z zm.) – sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Sądy te kontrolują czy organy administracji wydając zaskarżone decyzje, postanowienia czy inne akty administracyjne nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego i to naruszenia mającego bądź mogącego mieć wpływ na wynik sprawy, albo stanowiącego podstawę wznowienia postępowania albo wreszcie naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność, bowiem jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji, bądź stwierdzenie jej nieważności (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012r. , poz.270 z zm., dalej p.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji zgodnie z powyższymi regułami skład orzekający doszedł do wniosku, że nie odpowiada ona prawu. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2013r., poz.267 dalej "k.p.a." ) oraz art. 7 k.p.a. , art. 77 § 1 i § 3 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art.107 § 3 k.p.a. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie. Zdaniem tut. Sądu stanowiąca przedmiot zaskarżenia decyzja drugoinstancyjna oraz decyzja organu I instancji wydane zostały bowiem z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako niezbędnego warunku wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 1768/99.) W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ pierwszoinstancyjny. W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie. Wymogów powyższych, zdaniem Sądu, wydające decyzję stanowiącą przedmiot skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. nie dochowało w stopniu zezwalającym na wydanie ostatecznego rozstrzygnięcia, a tym samym wydane rozstrzygnięcie jest co do meritum co najmniej przedwczesne. Nie wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, o istotnym dla rozstrzygnięcia znaczeniu, zostały bowiem w trakcie postępowania administracyjnego wyjaśnione pozostawiając wątpliwości i luki. Na wstępie stwierdzić należy, że chybione są zarzuty podnoszone przez skarżących dotyczące absurdalnych wniosków wyciąganych przez organ w zakresie dotyczącym stwierdzenia, że "A" jest przedstawicielem firmy "B", albowiem na podstawie zebranego materiału dowodowego organy obu instancji wyciągnęły słuszne i logiczne wnioski w tym zakresie. Nie zmienia to jedna faktu, iż wniosek dotyczący własności spornej reklamy był zbyt daleko idący, a decyzja w tym zakresie wydana co najmniej przedwczesna. Nie sposób bowiem jednoznacznie stwierdzić na podstawie samej treści reklamy kto jest jej właścicielem, tym bardziej jak na reklamie znajdują się nazwy dwóch rożnych firm i dwa różne adresy , w tym jeden internetowy. Sąd uznał, że postępowanie w tym zakresie zostało przeprowadzone w sposób bardzo pobieżny i nie wyjaśniło wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Zgodnie z dyspozycją art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek strony podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Rozwinięciem tej zasady jest przepis art. 77 § 1 i § 3 k.p.a. który zobowiązuje organ administracji publicznej do zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego a następnie jego rozpatrzenia. . W tym celu może z urzędu lub na wniosek strony przesłuchać nowych świadków i biegłych na okoliczności będące przedmiotem tego postępowania. Dopiero tak zebrany materiał dowodowy zgodnie z art. 80 k.p.a. zostaje poddany ocenie czy dana okoliczność została udowodniona. Niewątpliwie słusznie przyjęły organy I i II instancji , że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( tekst jedn. Dz. U. z 2013r. poz.260, ze zm.) zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy między innymi umieszczania w pasie drogowym reklam ( ust.2 pkt 3) Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę ( ust.3). Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (ust.6). 12. Za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust.6 ( ust.12 pkt 10). To jednak przedmiotową karę można nałożyć tylko i wyłącznie na podmiot dopuszczający się przypisanego deliktu administracyjnego, bez związku z jego zawinieniem, albowiem odpowiedzialność za tenże delikt ma charakter obiektywny. Takie stanowisko zostało przyjęte zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ( patrz: wyrok TK z dnia 25 marca 2010r., sygn. akt P 9/08, OTK-A 2010, nr 3, poz. 26 oraz wyrok TK z dnia 7 lipca 2009r., sygn. akt 13/08, OTK-A, 2009, nr 7, poz.105). Trybunał Konstytucyjny uznał, ze kara administracyjna może być nałożona zarówno na osobę fizyczną, jak i na osobę prawną, a ponadto jest stosowana automatycznie z tytułu odpowiedzialności obiektywnej i ma mieć przede wszystkim funkcję prewencyjną. Z drugiej jednak strony w kontekście konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art.2 Konstytucji) i wywodzonej z niej zasady zaufania do organów państwa, a także w kontekście zasady proporcjonalności ( art. 31 ust.3 Konstytucji), przesłanką wymierzenia kary administracyjnej powinno być wystąpienie subiektywnego elementu zawinienia, a podmiot wobec którego formułowane są zarzuty powinien mieć zapewnioną możliwość obrony i wykazania, że niedopełnienie obowiązku było następstwem okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności, co w konsekwencji zmierza do tego, aby w procesie wykładni przepisów sankcjonujących uzyskać rezultat w postaci poszerzenia gwarancji procesowych obywatela. Wobec tego, że na gruncie art. 40 ust.12 ustawy o drogach publicznych ustawodawca operuje pojęciem "zajęcie pasa drogowego", nie może budzić żadnych wątpliwości, że realizacja tak określonego znamienia deliktu administracyjnego następuje w przypadku ( i z momentem) faktycznego zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Stanowi to więc przede wszystkim kwestię faktu, a nie prawa. Istotne jest więc przeprowadzenie niebudzących żadnych wątpliwości ustaleń odnośnie tego, kto i w jakim zakresie dokonał zajęcia pasa drogowego ( por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2011r. LEX nr 952847 oraz wyrok NSA z dnia 13 marca 2012, LEX nr 1218995) W orzecznictwie sądów administracyjnych, nie budzi również wątpliwości fakt, że skoro stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowy, a zatem obowiązanym do uzyskania stosownej decyzji zarządcy drogi jest właściciel danej reklamy i on jest w tym zakresie podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacjach z organem administracji publicznej, to w konsekwencji tenże właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej toczącym się w trybie art.40 ust.12 ustawy o drogach publicznych ( por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2012r., sygn. akt II GSK 410/11, LEX nr 1232716) Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organy nie ustaliły w sposób niebudzący wątpliwości kto jest właścicielem spornej reklamy, a tym samy stroną postępowania w przedmiocie wymierzenia kary administracyjnej z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Zdaniem sądu nie wyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności mogło mieć wpływ na treść wydanej w tej sprawie decyzji i dlatego zarówno zaskarżoną decyzję jaki decyzję organu I instancji należało uchylić. Decyzję dotkniętą wyżej omówionymi wadliwościami organ odwoławczy utrzymał w mocy, czym naruszył art. 138 § 1 pkt 1 kpa, a także obowiązek ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy załatwionej decyzją organu I instancji. W toku ponownie prowadzonego przez organ I instancji postępowania należy ustalić kto umieścił sporną reklamę w pasie drogowym, w szczególności wyjaśnić czy nie umieścił reklamy jak sugerują skarżący producent reklamowanych wyrobów firma "B". W tym celu zasadnym byłoby zwrócenie się do tej firmy z zapytaniem. Nadto należy rozważyć czy dokonując analizy treści reklamy nie udałoby się ustalić kto wydrukował plakat reklamowy i na tej podstawie ustalić zleceniodawcę. Jak podał skarżący reklama została usunięta , należałoby również ustalić przez kogo. Należy również porównać sporną reklamę z innymi reklamami firmy "A" o których mówił skarżący. Dopiero w ten sposób uzupełniony materiał dowodowy może stanowić podstawę wydania decyzji w przedmiotowej sprawie. Zgromadzony materiał i jego ocena prawna powinna znaleźć się w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 kpa), a w decyzji odwoławczej nadto ocena zarzutów ewentualnych odwołujących się. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 152 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Jednocześnie Sąd podkreśla, iż uchylając zaskarżone decyzje nie przesądza o jej ewentualnej trafności merytorycznej. Wobec nie wyjaśnienia wszystkich koniecznych okoliczności sprawy i nie dokonania przez organy stosownych ocen, jednoznaczne w tej mierze twierdzenia byłyby bowiem przedwczesne i zdaniem Sądu nieuprawnione. O kosztach postępowania Sąd nie orzekł wobec braku wniosku w tym zakresie skarżących.