II SA/Gl 985/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik ( spr. ) Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi I. Z.-T. i R. Z.-T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie uzgodnień w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nr [...] i orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. Wnioskiem z dnia [...] 2006 r. I. i R. Z. – T. wystąpili o ustalenie warunków zabudowy dla budowy obiektu usługowo-magazynowego przewidzianego do realizacji na pgr. [...] i [...] gm. kat. K. [...] w miejsce przewidzianego wcześniej do realizacji na tej nieruchomości budynku mieszkalnego i warsztatu [...]. Planowany do realizacji obiekt miał pełnić funkcję usługową jako zakład pracy chronionej zatrudniający osoby niepełnosprawne. W następstwie tego wniosku pismem z dnia [...] 2006 r. Naczelnik Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego w B. wystąpił do Miejskiego Zarządu Dróg w B. z prośbą o opinię w sprawie ustalenia uwarunkowań komunikacyjnych umożliwiających prawidłowe korzystanie z istniejącego włączenia do ul. A w związku z projektowanym zamierzeniem. Postanowieniem z dnia [...] r. Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w B. na podstawie pełnomocnictwa z dnia [...] 2006 r. udzielonego przez Prezydenta Miasta B. z dnia [...] 2006 r. oraz statutu przyjętego uchwałą Nr [...] Zarządu Miasta B. z dnia [...] r. 1) wniósł sprzeciw dla planowanej zabudowy przedmiotowej działki, 2) przychylił się do wyrażenia zgody na obsługę komunikacyjną działek inwestorów od strony ul. A jedynie dla zabudowy jednorodzinnej, 3) nałożył obowiązek uzyskania w trybie art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) zezwolenia na lokalizację zjazdu na tę nieruchomość, 4) nakazał zaprojektować zjazd i wjazd na ul. A zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 43, poz. 430 ), 5) nakazał zaprojektować zgodnie z przepisami w/w rozporządzenia drogi wewnętrzne, miejsca postojowe oraz ciągi piesze w obszarze inwestycji. W podstawie prawnej tego postanowienia działający z upoważnienia Prezydenta Miasta B. Dyrektor MZD podał przepisy art. 60 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej u.p.z.p.), art. 106 § 5 k.p.a. oraz art. 19 ust. 5 w związku z art. 21 ust. 1 i ust. 1a ustawy o drogach publicznych. W uzasadnieniu zaś podał, że wniosek inwestorów był przedmiotem szczegółowej analizy przeprowadzonej przez Zarząd. W jej wyniku stwierdzono, że wnioskowana do zabudowy parcela przylega do ul. A na odcinku na którym droga ta przebiega w łukach poziomych, a to powoduje ograniczoną widoczność przy wyjeździe z tej parceli. Wjazd taki będzie późno dostrzegany dla kierowców jadących od strony B.. Planowana zabudowa związana z prowadzeniem działalności gospodarczej będzie generowała ruch kołowy zdecydowanie większy od zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Sprawia to, że Zarząd nie mógł wydać pozytywnej opinii dla wnioskowanej inwestycji, a może wydać pozytywną decyzję dla lokalizacji zjazdu obsługującego zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W decyzji uzgadniającej ten zjazd nałoży zaś obowiązek zabudowy lustra umożliwiającego bezpieczne włączanie się do ruchu dwóch pojazdów dziennie. W zażaleniu na to postanowienie inwestorzy podnieśli, że budynki mieszkalne aktualnie buduje się jako wielopokoleniowe, a w dobie wzrostu motoryzacji w rodzinie jest kilka samochodów. Projektowana przez nich działalność gospodarcza obsługiwana zaś byłaby przez trzy samochody, w tym dwa dostawcze do [...] t oraz jeden [...] – osobowy. Samochody dostawcze wyjeżdżałyby i wracały jeden raz na dobę. Wskazali, że gdyby przyjąć zastosowane kryteria do innych nieruchomości spowodowałoby to, że 50 % zrealizowanych na nich inwestycji nigdy by nie powstało, bowiem są zlokalizowane w bardziej newralgicznych punktach drogi. W dalszej części uzasadnienia wnoszący zażalenie podkreślili, że planowana na ich nieruchomości inwestycja pozwoli na zatrudnienie docelowo ok. [...] osób. Do zażalenia dołączone zostały kopie decyzji z [...] r. i [...] r., którym ustalono na wniosek I. i R. Z. – T. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu przedmiotowej nieruchomości oraz udzielono pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego i warsztatu [...]. Postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., art. 53 ust. 4 pkt 9, art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ( w części odsyłającej do art. 53 ust. 4 ) u.p.z.p. oraz art. 19 ust. 5 i art. 21 ust. 1 i ust. 1 a ustawy o drogach publicznych utrzymało w mocy w całości zaskarżone postanowienie. Uzasadniając to orzeczenie Kolegium powołało się na treść pisma przewodniego Dyrektora MZD przekazującego zażalenie informującego, że w latach [...] – [...] planowana jest przebudowa ul. A, co umożliwi obsługę komunikacyjną należącej do inwestorów nieruchomości pozwalając na prowadzenie na niej działalności gospodarczej. Odnosząc się do dołączonych do zażalenia decyzji SKO wskazało, że niezależnie od zmienionych uwarunkowań faktycznych i prawnych decyzje te nie przemawiają za udzieleniem zgody na realizację obecnego zamierzenia. Kolegium nie zgodziło się z argumentem, że budynek jednorodzinny mógłby generować większy ruch niż planowany obiekt usługowo-magazynowy m.in. z placem postojowym na [...] pojazdów. Na mapach dołączonych do wniosku widoczne dokładnie jest, że wjazd na nieruchomość inwestorów położony jest na łuku, a ponadto w żadną stronę od tego wjazdu droga nie ma nawet 10 metrowych prostych odcinków. Tym samym zdaniem Kolegium lokalizacja przedmiotowej inwestycji generującej niewątpliwie dodatkowy ruch drogowy i to poprzez wjazdy i wyjazdy na niebezpiecznym odcinku drogi jest obecnie całkowicie niezasadna. W skardze na to postanowienie I. i R. Z. – T. zarzucili wydanie go z pominięciem zapisów obowiązujących planów miejscowych odnoszących się do terenów położonych wokół ul. A na północny-zachód, wschód i południe od ich nieruchomości. Z planów tych jednoznacznie wynika, że ul. A jest ulicą zbiorczą ( oznaczoną symbolem [...]) obsługującą ruch miejski o charakterze dzielnicowym, jak i ruch ponadlokalny. Gdyby zatem ulica ta odpowiadała parametrom opisanym w planach miejscowych ( jezdnia o szerokości 7 m z dwoma pasami ruchu i obustronnymi chodnikami ) nie byłoby problemów z włączeniem do niej jeszcze jednej nieruchomości. Skarżący zakwestionowali też stanowisko Kolegium wskazując, że jest możliwe usytuowanie wjazdu do ich nieruchomości przy krawędzi jednej z działek od strony K., gdzie prosty odcinek drogi od strony B. wynosiłby ok. [...] m. Wskazali, że kolizje drogowe do jakich dochodzi na wysokości ich nieruchomości powodują kierowcy nieprzestrzegający obowiązującego w tym miejscu ograniczenia prędkości do 40 km/h i nie uwzględniający złych warunków pogodowych. Skarżący podnieśli też brak podstaw i wyliczeń dopuszczających włączanie się do ruchu z ich działki tylko dwóch pojazdów dziennie. W dalszej części uzasadnienia skargi podniesiona została kwestia nakładów poczynionych na ich nieruchomość w związku z planowaną inwestycją oraz argumenty związane z wymiarem społecznym tego przedsięwzięcia ( miejsca pracy dla osób niepełnosprawnych ). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o oddalenie skargi. Odnosząc się do zawartych w niej zarzutów wskazało, że bezspornie ul. A jest drogą zbiorczą o znaczeniu ponadlokalnym. Okoliczność ta nie wpływa jednak na sytuację strony, a wręcz przemawia przeciw tworzeniu dodatkowych zjazdów z takiej drogi. W piśmie złożonym na rozprawie skarżący podnieśli, że zaskarżone postanowienie ich zdaniem nie zostało poparte żadną argumentacją merytoryczną i jest przykładem klasycznych działań biurokratycznych, które spowodują odwleczenie w czasie początku ich inwestycji i konieczność powtórzenia wszystkich procedur administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga jest zasadna aczkolwiek nie z powodów podniesionych przez skarżących. Sąd kontrolując zaskarżone postanowienie w aspekcie jego zgodności z prawem zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269 ) nie był jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co wynika z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.). Wynik przeprowadzonej kontroli wskazuje na rażące naruszenie przez organy obu instancji przepisów postępowania administracyjnego. Stosownie do przepisu art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. decyzje w sprawach lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Przepis ten na mocy art. 64 ust. 1 tej ustawy ma odpowiednie zastosowanie także do decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 53 ust. 5 w związku z przywołanym już art. 64 ust. 1 u.p.z.p. uzgodnień, o których mowa w ust. 4 dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. W świetle § 1 tego artykułu jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ ( wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Stosownie zaś do przepisu art. 106 § 5 k.p.a. zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Opisany obowiązek współdziałania powstaje przed wydaniem decyzji administracyjnej, a jego rezultaty mogą w znaczący sposób wpłynąć na treść zawartego w niej rozstrzygnięcia. Z przywołanych przepisów jednoznacznie wynika, że do uzgodnienia decyzji w trybie art. 106 k.p.a. może dojść jedynie między różnymi organami, a nie jak to miało miejsce w kontrolowanym postępowaniu między jednostkami organizacyjnymi tego samego organu. Jak podkreśla się w doktrynie pod względem ustrojowym i organizacyjnym organy współdziałające w wykonywaniu swych uprawnień są organami równorzędnymi, posiadającymi samodzielne i autonomiczne kompetencje. Oznacza to również, że treść art. 106 k.p.a. nie dotyczy organów powiązanych ze sobą podległością służbową. Przepis ten nie ma zastosowania również w stosunkach pomiędzy kierownikami jednostek organizacyjnych urzędów ( np. naczelnikami wydziałów w urzędzie miejskim, dyrektorami wydziałów w urzędzie wojewódzkim, czy dyrektorami departamentów w ministerstwach ), bowiem nie posiadają oni cech organu administracyjnego, wchodzą jedynie w skład aparatu pomocniczego danego organu. Wreszcie przepisu tego nie stosuje się, gdy zarówno do wydania decyzji w postępowaniu głównym, jak i wydania opinii ( zajęcia stanowiska ) uprawniony jest ten sam organ ( Por. Cz. Martysz, Komentarz do art. 106 kodeksu postępowania administracyjnego, w G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, tom I, Zakamycze 2005 ). Stosownie do przepisu art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy, poza przypadkami, gdy dotyczy ona terenów zamkniętych, wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Zgodnie zaś z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych w granicach miast na prawach powiatu ( do których należy B. ) zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych jest prezydent miasta. Z zestawienia tych przepisów wynika jednoznacznie, że Prezydent Miasta B. był właściwy zarówno do wydania decyzji o warunkach zabudowy jak i do jej uzgodnienia w zakresie o jakim mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., a zatem wydane w sprawie postanowienie działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta B. Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w B. wydane zostało z rażącym naruszeniem art. 106 k.p.a., co wypełnia przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę stwierdzenia jego nieważności. W tej sytuacji nieważnością dotknięte jest także zaskarżone postanowienie SKO w B., skoro bowiem stanowisko MZD w B. nie mogło zostać wyrażone w formie postanowienia na które przysługiwało zażalenie, to merytoryczne rozpatrzenie tego zażalenia było niedopuszczalne. W takim stanie rzeczy organ odwoławczy winien wydać w związku z tym oparte na przepisie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. postanowienie o niedopuszczalności zażalenia, a następnie wszcząć z urzędu postępowanie mające na celu stwierdzenie nieważności postanowienia wydanego przez organ I instancji. Wobec stwierdzenia, że postanowienia organów obu instancji dotknięte były wadą nieważności Sąd był zwolniony od analizy innych uchybień jakimi zostały dotknięte zaskarżone akty. Na marginesie tylko zauważyć przyjdzie, że rozstrzygnięcia zamieszczone w punktach 2 – 5 sentencji postanowienia organu I instancji wydane zostały bez stosownego wniosku skarżących, a sprzeciw przeciwko planowanej zabudowie nieruchomości skarżących nie został poparty konkretnymi przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Wobec powyższego na mocy art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 135 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność postanowień wydanych przez organy obu instancji. O niewykonalności zaskarżonego postanowienia Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania nie orzeczono wobec braku stosownego wniosku skarżących, o jakim jest mowa w art. 210 § 1 p.p.s.a.