II SA/Gl 986/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2007 r. sprawy ze skargi I. B. oraz Z. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. z dnia [...] r. nr [...] i orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących kwotę [...] ([...]) złotych solidarnie, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] 2005r. skierowanym do Starostwa Powiatowego w Ż., skarżący I. i Z. B. dokonali zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na wymianie pokrycia dachowego na blachę i wymianę desek w obiekcie położonym na działce o nr ewidencyjnym A w J.. Dyrektor Wydziału Budownictwa Starostwa Ż. pismem z dnia [...] 2005r. potwierdził przyjęcie zgłoszenia i nie wniósł zastrzeżeń do realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Pismem z dnia [...] 2005 roku Z. Ł. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej. Samowola ta miała polegać na przystąpieniu przez Z. B. do wykonywania robót budowlanych polegających na przebudowie wiat bez wymaganego pozwolenia na budowę i bez zgłoszenia. W wyniku przeprowadzonego postępowania decyzją z dnia [...] roku, nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. nakazał w trybie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (wówczas tekst jedn. Dz.U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016 z późn. zm) I. i Z. B. rozbiórkę budynku gospodarczo-garażowego, przebudowanego bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę na działce nr A w J.. Na skutek odwołania skarżących decyzją z dnia [...]r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Na uzasadnienie swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, iż mimo zastosowania przez organ I instancji prawidłowej podstawy prawnej i należytego uzasadnienia prawnego decyzji "nie mogła ona się ostać w postępowaniu sądowo-administracyjnym". W wytycznych dla organu I instancji wskazał, iż w pierwszej kolejności organ winien ustalić właściwe brzmienie nazwiska skarżących wobec istniejących w tym względzie wątpliwości, nadto winien przesłuchać strony postępowania zarówno skarżących jak i uczestniczkę Z. Ł. na okoliczność jaki zakres robót przy przedmiotowym obiekcie został wykonany, gdyż zdaniem organu nadzoru budowlanego zgłoszono do Starostwa wymianę pokrycia dachu a przebudowano cały obiekt. W ponownym postępowaniu organ winien ustalić również jaką powierzchnię ma parcela nr A w J., jaką dokładnie powierzchnię zabudowy ma rozpatrywany obiekt, do czyich obiektów gospodarczych przylega przedmiotowa wiata. W toku ponownie prowadzonego postępowania przeprowadzona została rozprawa administracyjna, podczas której przesłuchany w charakterze świadka Z. B. zeznał, iż po przejęciu nieruchomości w J., rozpoczął z żoną remont od rozbiórki dachu przedmiotowej wiaty. Słupki drewniane i część desek stanowiących ściany wiaty rozebrał a część sama się przewróciła. Pozostały już tylko w tym miejscu słupki metalowe z rur, które są obecnie w liczbie 6 sztuk. Słupki te stoją dokładnie w tym samym miejscu, w którym stały poprzednio. Nie były one betonowane ani ponownie osadzone. Następnie przystąpił do odbudowy obiektu w jego obecnym kształcie. Tego samego dnia Z. Ł. zeznała, iż na przedmiotowej działce istniała drewniana wiata. Roboty budowlane zostały rozpoczęte przed [...] 2005r. gdyż już wtedy były wykonywane wykopy pod słupy metalowe stanowiące obecnie konstrukcję wiaty. Przed [...] 2005r. zostały dowiezione słupy metalowe i osadzone w zaprawie betonowej w uprzednio przygotowanych dołach. W połowie [...] 2005r. zostały przywiezione elementy więźby, które zostały zmontowane, a następnie przywieziono pokrycie z blachy. Przesłuchiwani również w charakterze świadków M. W. oraz A. J. nie wnieśli nic do sprawy, albowiem nie wiedzieli nic na temat przedmiotowego obiektu mieszczącego się na działce w J.. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. decyzją z dnia [...]r., nr [...] wydaną na podstawie art. 104 kpa w związku z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nakazał I. i Z. B. dokonać rozbiórki budynku gospodarczo- garażowego na działce A w J. przy ulicy A powstałego po rozbiórce wiaty. W uzasadnieniu wskazał, iż przedmiotowy budynek nie spełnia warunków umożliwiających jego legalizację z uwagi na niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i warunkami technicznymi. Dodał, iż w wyniku przeprowadzonej w dniu [...] 2005r. wizji na terenie działki A w J. oraz zgromadzonej dokumentacji ustalono, iż inwestorzy I. i Z. B. zrealizowali roboty, w wyniku których powstał obiekt budowlany o konstrukcji mieszanej drewniano-stalowej, wymiary obiektu wynoszą [...] x [...] m, posiada on dach jednospadowy skierowany na ulicę A, z drugiej strony obiekt dobudowywany jest do drewnianego budynku gospodarczego sąsiada, ponadto posiada on ściany wykonane z desek, zaś słupy zostały zabetonowane w gruncie. Taki obiekt jest zdaniem organu budynkiem gospodarczo-garażowym. Wykonane roboty przekroczyły zakres remontu zawarty w zgłoszeniu i odpowiadają odbudowie (budowie), zaś na ten zakres robót wymagane jest sporządzenie projektu i uzyskanie pozwolenia na budowę, gdyż powierzchnia zabudowy budynku wynosi [...] m2, zaś działka nie jest działką siedliskową. Organ stwierdził również, iż dokonane przez niego ustalenia potwierdziły konsekwentne od początku postępowania zeznania Z. Ł., iż cały przedmiotowy obiekt został rozebrany i postawiony na nowo. Organ wskazał nadto, iż przedmiotowych robót nie można także zaliczyć do przebudowy, o której mowa w art. 3 pkt. 7a Prawa budowlanego. Nadmienił iż opracowany projekt obiektu winien był uwzględniać przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dlatego też, wobec wątpliwości czy przedmiotowy budynek jest w stanie spełnić wymagania tego rozporządzenia postanowieniem z [...] r. został nałożony na inwestorów obowiązek przedłożenia w terminie do [...] 2006r. stosownej ekspertyzy, którego inwestorzy nie wykonali. Oświadczyli natomiast, że z uwagi na znaczne koszty nie są w stanie przedstawić takiej ekspertyzy. W odwołaniu od w/w decyzji I. i Z. B. podnieśli, iż została ona wydana z pominięciem prawdy materialnej, w oparciu o stronnicze zeznania jednej sąsiadki oraz z pominięciem istotnych dla sprawy faktów. Dodali, iż okoliczności zawarte w protokole z dnia [...] 2005r. oraz protokołu przeprowadzonej wizji w sprawie również są nieprawdziwe. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art.138 § 1 pkt.1 kpa w zw. z art. 48 ust. 1 prawa budowlanego. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż z zeznań stron jak i zdjęć wynika, iż przedmiotowy obiekt jest położony w gęstej zabudowie, na styk z innymi obiektami łatwopalnymi i przy granicy parcel, co potwierdza fakt, że nie da się tego obiektu doprowadzić do stanu zgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi. Organ podniósł nadto, iż legalizacja polegałaby między innymi na uprzednim przedłożeniu ekspertyzy technicznej, którym to obowiązkiem obciążono początkowo inwestorów, z tym że organ I instancji po pewnym czasie odstąpił od egzekwowania tego obowiązku, kiedy stwierdził, iż już pobieżny ogląd sytuacji przestrzennej pozwala stwierdzić, że obiektu tego nie da się zalegalizować zgodnie z prawem, więc nie można egzekwować do końca obowiązku przedłożenia ekspertyzy bo tylko narażałoby to inwestorów na zbędne koszta. Organ nadzoru dodał, iż aby ten obiekt zalegalizować inwestorzy musieliby ponieść koszty projektu powykonawczego wspomnianej ekspertyzy lub co najmniej opinii technicznej, a do tego pokryć dość znaczną opłatę legalizacyjną. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący I. i Z. B. zarzucili zaskarżonej decyzji rażące naruszenie przepisów prawa tj. art. 7, 9, 10, 67-70, 81 i 86 kpa w związku z art. 28 i 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, polegające na wydaniu decyzji administracyjnej bez przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego i nakazie rozbiórki obiektu, który został zmodernizowany w oparciu o zgłoszenie robót nie wymagających pozwolenia na budowę. Podtrzymali przy tym argumentację podnoszoną wcześniej w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i odwołał się do argumentacji jaką zaprezentował w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, wydane zostały w ocenie składu orzekającego z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności wskazać należy, że postępowanie administracyjne prowadzone przed organami obu instancji nie doprowadziło do kompleksowego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, co w istocie stanowiło naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa). Ustalenia organów obu instancji nie znalazły ponadto dostatecznej argumentacji w treści uzasadnień kontrolowanych decyzji, czym naruszono art. 107 § 3 kpa. Zdaniem Sądu kontrolowane rozstrzygnięcia wydane zostały z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a), a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści (por. wyrok NSA z 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99). W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu pierwszej instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu pierwszoinstancyjnym lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ pierwszej instancji. W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w pierwszej instancji wydał decyzję lub postanowienie. Odnosząc powyższe uwagi do przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego przed organami obu instancji stwierdzić należy, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie był wyczerpujący i klarowny, a w konsekwencji nie zezwalał na to by na jego podstawie wydać ostateczną decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty. W szczególności nie wynika z akt sprawy w sposób jednoznaczny, jakiego rodzaju obiektu budowlanego dotyczy postępowanie. W sentencji i treści uzasadnień kontrolowanych decyzji organy posługują się określeniem "budynek gospodarczo-garażowy". Tymczasem z definicji legalnej, jaką posługuje się Prawo budowlane wynika, że budynek to taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach (art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego). Organy nie uzasadniły w toku postępowania, na jakiej podstawie i jakimi przesłankami kierowały się dokonując ustalenia, że przedmiotowy obiekt budowlany jest budynkiem. W szczególności nie wynika z akt sprawy (w tym z materiału fotograficznego), jakoby obiekt ten posiadał fundamenty czy też przegrody budowlane. Ustalenie charakteru obiektu ma o tyle istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż od tego właśnie ustalenia zależeć będzie, jakiemu reżimowi prawnemu podlegać będą wykonane przez inwestorów roboty budowlane. Przede wszystkim z ustaleniem charakteru obiektu będzie się wiązać ustalenie, czy jego budowa (odbudowa, nadbudowa, rozbudowa) wymagała uprzedniego pozwolenia na budowę, czy też zgłoszenia. Co prawda skutki określone dla samowoli budowlanej wynikające z art. 48 Prawa budowlanego w przypadku braku pozwolenia na budowę i z art. 49b Prawa budowlanego – w przypadku braku zgłoszenia są podobne, to jednak nie sposób nie zauważyć, że w aktach sprawy znajduje się zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych. Gdyby zatem doszło do ustalenia, że wykonane przez inwestorów roboty budowlane (nie będące budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego) wymagały zgłoszenia, a nie pozwolenia na budowę, wtedy postępowanie prowadzone byłoby w oparciu o art. 50 – 51 Prawa budowlanego. W sposób niedostateczny wykluczono także (co konsekwentnie podtrzymywali skarżący w toku postępowania), że roboty budowlane polegały na remoncie, a nie na budowie obiektu. Z zebranego w sprawie materiału wynika jednoznacznie, że w miejscu, gdzie znajduje się kontrolowany obiekt, przed przystąpieniem do wykonywania robót budowlanych znajdował się już wcześniej obiekt o podobnym charakterze. Taki stan rzeczy powoduje, że możliwym było przeprowadzenie remontu istniejącego obiektu. Ta ocena winna była zostać dokonana przez organy w oparciu o definicję określoną w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. Ewentualny pozytywny wynik tej analizy miałby również istotny wpływ na zastosowanie właściwego trybu legalizacji wykonanych robót budowlanych. Dokonanie jednoznacznej oceny charakteru i zakresu wykonanych robót nie pozostaje także bez wpływu na przeprowadzenie ewentualnej procedury legalizacyjnej na zasadzie art. 48 ust. 2 i 3 lub art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego. Organy przyjęły bowiem, że z uwagi na zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest dopuszczalna lokalizacja przedmiotowego obiektu w miejscu, w którym się on znajduje. Tymczasem powoływany przez te organy zapis planu stanowi m.in., że lokalizacja budynków gospodarczych, inwentarskich i garaży na działce jest dopuszczalna w głębi działki (druga linia zabudowy). Zapis ten nie przesądza jednak o dopuszczalności lokalizacji w innym miejscu obiektów, które budynkami nie są. Również kwestia zgodności z warunkami technicznymi jest uzależniona od ustalenia charakteru obiektu. Poza tym, aby można wykluczyć zgodność z warunkami technicznymi z uwagi na przyleganie obiektu do ściany innego obiektu, to w pierwszej kolejności należałoby ustalić parametry technicznego tego sąsiedniego obiektu, czego w postępowaniu nie uczyniono. Dodatkowo podzielić przyjdzie zarzuty skarżących, że nie znalazło dostatecznego uzasadnienia w kontrolowanych decyzjach stanowisko organów, wedle którego zeznania Z. Ł. przyjęto za wiarygodne, podczas gdy odmówiono tej wiarygodności zeznaniom skarżącego. Bez dostatecznego uzasadnienia tego stanowiska nie sposób stwierdzić, czy organy nie przekroczyły granic swobodnej oceny dowodów. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić przyjdzie, że zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały przedwcześnie, albowiem bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy. Wobec wykazanych wyżej uchybień, a w szczególności wobec braku wyjaśnienia sprawy w znacznej części, organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie skarżących winien był uchylić decyzję organu pierwszej instancji w trybie art. 138 § 2 kpa, albowiem nie miał dostatecznych podstaw do rozpoznania sprawy co do meritum. Rozpoznając sprawę ponownie organ pierwszej instancji dokona ustaleń z uwzględnieniem powyższych rozważań. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a. W kwestii wykonalności zaskarżonego orzeczenia Sąd orzekł na zasadzie art. 152 p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.s.a., a na zasądzoną kwotę składa się uiszczony przez skarżących wpis sądowy.